गेल्या पन्नास वर्षात भारताच्या संसदेत, खासदाराने स्वतःहून मांडलेले एकही स्वतंत्र विधेयक मंजूर झालेले नाही. त्याआधीही फक्त १४ विधेयकेच मंजूर झाली आहेत
‘परिवर्तन’ या संस्थेने तयार केलेल्या ‘खासदार रिपोर्ट कार्ड’ च्या अनुषंगाने लोकप्रतिनिधींचे मूल्यमापन याबद्दल ‘आपली लोकशाही, आपल्या जबाबदाऱ्या’ हा माझा लेख प्रसिद्ध झाला होता. लोकशाहीत लोकांनी निवडून दिलेल्या प्रतिनिधींचं मूल्यमापन होण्याची गरज आणि त्याचे निकष याबद्दल आपण त्या लेखात चर्चा केली होती. त्या लेखाचा हा पुढचा भाग.
लोकप्रतिनिधींचे मूल्यमापन करताना त्यांचे नेमके काम काय असते हे विचारांत घेऊनच पुढे व्हावे लागते. आणि त्यानुसार संसदेतली उपस्थिती, संसदेत मांडलेले प्रश्न, संसदेतल्या चर्चेतला सहभाग, मांडलेले कायदे आणि खासदार निधीचा वापर हेच मुख्य निकष लागू होतात. पण तरीही हे मूल्यमापन परिपूर्ण होत नाही. ते परिपूर्ण आहे असे ना खासदारांना वाटते ना लोकांना. असे का होते? संसद, खासदार आणि आपण यांच्यातल्या नात्यात एकमेकांकडून असणाऱ्या अपेक्षांमध्ये नेमका कुठे घोळ होतो? लोकशाही व्यवस्थेत काय अपेक्षित असते? आपल्या संविधानाला काय अपेक्षित आहे? अशा कंगोऱ्यांचा उहापोह करण्याचा प्रयत्न या लेखात करणार आहे.
आपल्या आजच्या विषयाच्या चर्चेसाठी आता खासदारांचे मूल्यमापन करतानाचा एकेक निकष बघूया. (हेच निकष का निवडले याबद्दल मी सविस्तर मांडणी गेल्या लेखात केली आहे. त्यामुळे इथे पुनरावृत्ती टाळली आहे.) पहिल्यांदा बघूया खासदारांची संसदेतली उपस्थिती. नागरिकशास्त्राच्या अज्ञानामुळे बहुसंख्य नागरिकांचा असा गैरसमज असतो की, नगरसेवकाचा वरिष्ठ म्हणजे आमदार असतो आणि आमदाराचा वरिष्ठ खासदार. खरंतर संविधानाला असे अपेक्षित नाही.
ज्या पद्धतीची लोकशाही आपण स्वीकारली आहे त्यातही ते अपेक्षित नाही. पण वास्तवात असं दिसते की शहराच्या वॉर्डपेक्षा आमदाराचा मतदारसंघ आकाराने आणि लोकसंख्येने मोठा असतो, आणि त्यापेक्षा मोठा खासदाराचा मतदारसंघ असतो. म्हणजे अधिकारांच्या दृष्टीने, कायद्याच्या दृष्टीने वरिष्ठ-कनिष्ठ असा भेद नसला तरी प्रभावाच्या दृष्टीने तो दिसतोच. मग जे काम नगरसेवक करू शकत असेल ते अधिक चांगल्या पद्धतीने आमदार/खासदार करू शकत असेल अशी समजूत तयार होते.
लोकांचीच तशी समजूत आहे म्हणल्यावर लोकांचा पाठिंबा टिकवून ठेवण्यासाठी खासदाराला स्थानिक प्रश्नांमध्ये लक्ष घालावेच लागते. स्थानिक प्रश्न सोडवण्यासाठी स्थानिक स्वराज्य संस्था (ग्रामपंचायत, महापालिका) आहेत खऱ्या, पण ते राहतं बाजूलाच. याचाच परिपाक म्हणजे काही राज्यांच्या कायद्यानुसार महापालिकांमध्ये आमदार खासदार हे सुद्धा महापालिकेचे सदस्य म्हणून बसू शकतात. जिथे असा कायदा नाही, त्या महाराष्ट्रातही असे दिसून येते की नगरसेवक असणारी व्यक्ती आमदार किंवा खासदार म्हणून निवडून गेली, तरी आपले नगरसेवकपद सोडत नाही. यामागे खुर्चीचा हव्यास जसा असतो, तसेच स्थानिक अधिकार असणाऱ्या यंत्रणेत आपला प्रभाव कायम राहावा याचीही धडपड असते. मागे पीएमआरडीए स्थापन करण्याच्या निर्णयाच्या वेळेस त्याच्या प्रमुखपदी खासदार असावा की पालकमंत्री असा वाद असल्याच्या चर्चा रंगल्या होत्या.
हे सगळे विस्ताराने सांगायचा उद्देश असा की, स्थानिक गोष्टींमध्ये एवढे अडकलेले खासदार संसदेत बसून देशाच्या प्रश्नांवर सर्वांगाने विचार करून साधक बाधक चर्चा करतील, ही शक्यता धूसर होत जाते. त्यातून (सर्वच नाही, पण) बहुसंख्य खासदार हे निव्वळ आपापल्या भागाचे जहागीरदार बनून राहतात. संसदेतली उपस्थिती हा तुलनेने गौण मुद्दा उरतो. सम्राटाच्या दरबारात ठरल्या वेळेला हजेरी लावून यावे, तसे हे खासदार संसदेच्या अधिवेशनाला उपस्थिती लावतात.
जे उपस्थितीबाबत आहे तेच पुढच्या दोन निकषांबाबतही आहे. सरकारला प्रश्न विचारणे आणि संसदेतल्या चर्चेत सहभागी होणे. सरकारला प्रश्न विचारून अधिकृत माहिती घेणे, खुलासे मागणे, एक प्रकारे यातून सरकार चुकीचे काही करत असेल तर कोंडीत पकडणे यासाठी ‘प्रश्न विचारणे’ या संसदीय आयुधाचा वापर केला जातो. संसदेत विचारलेल्या प्रश्नांवर खोटी माहिती दिली, तर मंत्र्यावर किंवा सरकारवर हक्कभंग दाखल होऊ शकतो. न्यायालयेदेखील हस्तक्षेप करू शकतात. गंभीर मामला असेल तर सरकारच धोक्यात येऊ शकते. साहजिकच खरी, अधिकृत माहिती बाहेर यावी, यासाठी हे शस्त्र आजवर अनेक कसलेल्या राजकारण्यांनी प्रभावीपणे वापरलं आहे. पण हे नीट वापरायचे तर तेवढा स्वतःचा अभ्यासही असावा लागतो आणि नेमके इथेच गाडी अडते.
तसेच, प्रश्न विचारण्यात दोन प्रकारचे प्रश्न असतात. तारांकित आणि अतारांकित. तारांकित म्हणजे असे प्रश्न ज्यावर संसदेत सरकारतर्फे संबंधित मंत्र्याला उभे राहून उत्तर द्यावे लागते. असे फक्त वीस प्रश्न संसदेत लॉटरीने काढतात आणि त्यामुळे हे प्रश्न विचारण्यात बहुसंख्य खासदारांना रस वाटत नाही, असे नुकतेच एक ज्येष्ठ खासदार मला सांगत होते. अतारांकित म्हणजे ज्यावर सरकारतर्फे लेखी उत्तर दिले जाते. पण, संसदेत उभे राहून प्रश्न विचारण्याला आणि त्यावर मंत्र्यांचे संसदेतच उत्तर मिळण्याला जे वलय आहे आहे ते लेखी प्रश्नांना नाही.
साहजिकच ढोबळपणे बघता या प्रश्न विचारण्याच्या आयुधाचा वापर पुरेश्या प्रमाणात आणि प्रभावीपणे होताना दिसत नाही.संसदेत चर्चेला मिळणारा वेळ, हेही असंच गंमतीदार गणित आहे. एकूण चर्चेसाठी असणारा वेळ हा सगळ्या पक्षांमध्ये त्यांच्या त्यांच्या संख्याबळाच्या प्रमाणात विभागला जातो. त्यामुळे मोजके नेते सोडले तर बऱ्याच खासदारांना चर्चेला पुरेसा वेळही मिळत नाही अशी तक्रार खासदार करतात, ज्यात तथ्य असावे.
खासदारांच्या मूल्यमापनातील चौथा आणि एक महत्त्वाचा निकष म्हणजे खासदारांनी स्वतंत्रपणे मांडलेली विधेयके, म्हणजे कायद्यांचे प्रस्ताव. संसद ही ‘कायदेमंडळ’ असते. देशासाठीचे कायदे बनवणे हे संसदेचे सगळ्यात मुख्य काम. देशात लागू होणारा प्रत्येक कायदा संसदेत मंजूर व्हावाच लागतो. संसदेत दोन प्रकारचे कायदा प्रस्ताव चर्चेला येतात. एक म्हणजे सरकारकडून आलेला आणि दुसरे म्हणजे संसदेच्या एखाद्या खासदाराकडून आलेला. वास्तवात असे दिसते की जी विधेयकं मांडली जातात किंवा चर्चेला येतात ती जवळपास सर्वच्या सर्व सरकारी विधेयके असतात.
भारताच्या आत्तापर्यंतच्या इतिहासात हजारो विधेयके स्वतंत्रपणे मांडली गेली आहेत. पण, त्यातली आजवर फक्त १४ मंजूर झाली आहेत. शेवटचे खासदाराने मांडलेले विधेयक मंजूर झाल्याची घटना घडून पन्नास वर्षं झाली. १९७० मध्ये हे घडले होते. बरे मंजूर होणे, तर दूर, ही विधेयके चर्चेलाही येत नाहीत. १४व्या लोकसभेची आकडेवारी बघितली तर खासदारांनी मांडलेल्या विधेयकांपैकी फक्त ४% विधेयकांवर चर्चा झाली होती. यावरून एकूण स्वतंत्रपणे मांडलेल्या विधेयकांचे काय होते याचा अंदाज येईल. ही परिस्थिती असल्यामुळे खासदार विधेयक मांडण्यात पुढाकार घेत नाहीत.
संसदीय आयुधे अशी बोथट किंवा निरुपयोगी वाटत असल्याने बहुसंख्य खासदारांचा सगळा भर असतो तो पुन्हा स्थानिक विषयांवर. आणि त्यातूनच ‘खासदार निधी’ सुरु केला गेला. स्थानिक क्षेत्रात सार्वजनिक कामांवर वापरण्यासाठी हा निधी असतो. आता वाढवत वाढवत दरवर्षी ५ कोटी पर्यंत पोचला आहे. लोकसभेचे ५४३ आणि राज्यसभेचे २५० अशा ७९३ खासदारांसाठी प्रत्येकी प्रतिवर्षी ५ कोटी, असे एकूण ३९६५ कोटींचा निधी उपलब्ध असतो.
हा निधी केवढा प्रचंड आहे हे समजून घ्यायचे तर फक्त ही आकडेवारी बघता येईल- २०१९-२० साठी देशाच्या पर्यावरण मंत्रालयाचा एकूण आर्थिक खर्चाचा अंदाज २९०० कोटींच्या आसपास आहे. हा निधी खासदाराच्या शिफारसीप्रमाणे वापरावा लागतो. नव्वदीच्या दशकात जेव्हा खासदार निधी सुरु केला गेला तेव्हा, अनेकजण या निर्णयाविरोधात कोर्टात गेले. कायदेमंडळ आणि कार्यपालिका यांनी एकमेकांच्या क्षेत्रात घुसू नये असे मागणाऱ्या याचिका दाखल झाल्या.
एखाद्या भागाचा विकास कसा व्हावा हे ठरवण्याचे अधिकार स्थानिक सरकारला म्हणजे कार्यपालिकेला आहेत. आणि त्यात संसदेच्या सदस्याने लुडबुड करू नये, असे याचिकाकर्त्यांचं म्हणणं होते. पण, ‘खासदार स्वतः अंमलबजावणी करत नाही वा निर्णयही घेत नाही, खासदार फक्त शिफारस करतो’ या तांत्रिक मुद्द्यावर न्यायालयात या याचिका निकाली निघाल्या. प्रत्यक्षात खासदाराच्या शिफारसी, एखादी तांत्रिक अडचण सोडता, जिल्हाधिकाऱ्याने वा महापालिकेने धुडकावल्या आहेत असे घडत नाही.
सामान्यतः एखादा नोकरशहा हे धाडस करत नाही आणि इतर स्थानिक राजकीय नेत्यांच्या दृष्टीने खासदार हा वरिष्ठ असतो, त्यामुळे त्यांच्याकडूनही हे होत नाही. म्हणजे वास्तवात कायदेमंडळाचे प्रतिनिधी कार्यपालिकेच्या कार्यक्षेत्रात घुसतातच! दुसऱ्या बाजूला हा ५ कोटीचा निधी खासदारांच्या प्रचंड आकाराच्या मतदारसंघासाठी अत्यंत तुटपुंजा असतो. म्हणजे ‘खासदाराने काहीतरी केले’ एवढे दाखवण्यापलीकडे भरीव कामगिरी यातून होणे कठीण गोष्ट आहे. आता तर कोरोनाच्या पार्श्वभूमीवर दोन वर्षांसाठी हा निधी स्थगित करण्यात आला आहे.
एकुणात, वेगवेगळ्या कारणांनी आपल्या संसदीय लोकशाहीत खासदारांना जी कामे देण्यात आली आहेत, ती नेटाने आणि प्रभावीपणे करण्यासाठीची आयुधे खासदार वापरत नाहीत. ती त्यांनी वापरावी अशी पोषक व्यवस्था नाही आणि लोकांचाही तसा आग्रह नाही. आता एवढे सगळे वाचल्यावर मनात प्रश्न येईल की, या सगळ्याने काय बिघडले? तर बिघडतं असे की, लोकशाही ‘प्रातिनिधिक’ न उरता हळूहळू ठिकठीकाणच्या जहागीरदारांच्या प्रभावाच्या जोरावर राज्य करणाऱ्या मूठभरांची मक्तेदारी उरते. ‘आम्ही तुमच्या जहांगिरीत अंतर्गत बाबतीत ढवळाढवळ करणार नाही आणि तुम्ही देशाच्या पातळीवर लक्ष घालायचे नाही, आम्ही म्हणू ते मुकाट ऐकायचे’ अशी एक परस्परसंमत मध्ययुगीन व्यवस्था अस्तित्वात येते.
अगदी सत्ताधारी पक्षाचे सरकार आणि सत्ताधारी पक्षाचेच सरकारांत नसणारे खासदार यांच्यातही असेच नाते निर्माण होते. मध्ययुगात जसे वेगवेगळे जहागिरदार कधी आदिलशाही, कधी निझामशाही, कधी मुघल अशा वेगवेगळ्या बाजूला उड्या मारायचे तसे आजचे आधुनिक जहागिरदारही कधीही कुठल्याही पक्षात उड्या मारतात. महापालिकेच्या वॉर्डपासून ते खासदारापर्यंत हीच परिस्थिती दिसते. लोकशाही सरणावर जात असल्याचे हे लक्षण आहे.
त्यासाठीच खासदारांनी त्यांची आयुधं बोथट झाली असली तरी त्यांतच सुधारणा करून ती वापरणे गरजेचे आहे. सत्ताधारी पक्षाचे असले तरी खासदार हे सरकारच्या हुकुमाचे ताबेदार नसतात, हे आपल्या खासदारांना आपल्याला समजावून आणि ठणकावूनही सांगावे लागेल. एखादा विशिष्ट कायदा होताना तुम्ही कोणती भूमिका घेतलीत, का घेतलीत; हे प्रश्न विचारावे लागतील आपल्याला. भूमीपूजनाचे फोटो दाखवून काम केल्याचा आव आणू नका, कोणत्या धोरणांचे प्रस्ताव संसदेत मांडलेत ते सांगा; असे आपल्याला त्यांना सुनवावे लागेल.
चर्चेला वेळ मिळत नसेल तर अधिवेशनाचा कालावधी वाढवून घ्या, हेही सांगावे लागेल. स्वतंत्र मांडल्या जाणाऱ्या विधेयकांवर चर्चा व्हायलाच हवी हा आग्रह त्यांना धरावा लागेल. खासदाराने मांडलेले विधेयक चर्चेला येऊन, त्याचा कायदा नाही झाला तरी त्या कृतीतून तुम्हाला काय अपेक्षित आहे, हे अधिकृतपणे खासदार सांगत असतो. तुम्हाला कशी व्यवस्था हवी आहे याची जाहिरनाम्याच्या पलीकडे नेणारी सोपी आणि थेट कृती म्हणजे स्वतंत्र विधेयक मांडणे हे आहे.
ज्या गोष्टी त्यांच्याच हातात आहेत त्याबद्दल काहीही कृती न करता नुसती सबब सांगून सुटका करून घेण्याचा खासदारांना प्रकार सोडावा लागेल. हे आणि अशा गोष्टींचे आग्रह धरले तर आपण आपल्या निवडणुकीपुरत्या उरलेल्या लोकशाहीला मध्ययुगीन मानसिकतेमधून खेचून पुढे आणू शकू, प्रगल्भ करू शकू. लोकशाहीसाठी हे करावेच लागेल आपल्याला, त्याशिवाय दुसरा पर्यायच नाही!
The views expressed above belong to the author(s). ORF research and analyses now available on Telegram! Click here to access our curated content — blogs, longforms and interviews.
Karen Hoehn Consultant on strategic policy advocacy and resource mobilisation Treatment Action Group
Read More +
PREV
