वित्तीय मंडळ देशासाठी उपकारक?

सार्वजनिक खर्चाचे निष्पक्ष विश्लेषण करण्यासाठी, आर्थिक परिणामांचा भविष्यवेध आणि आर्थिक स्थैर्याची स्थिती सुधारण्यासाठी त्या माध्यमातून वित्तीय नियमांच्या (उद्दिष्टांच्या) तुलनेत सरकारच्या कामगिरीचा आढावा घेण्यासाठी जगभरातील ५१ देशांकडून सार्वजनिकरीत्या अर्थपुरवठा करण्यात येणारी स्वायत्त वित्तीय संस्था (आयएफआय) कायदा करण्यात आला आहे.

लेखापरीक्षण करणाऱ्या सर्वोच्च संस्था (उदा. भारतातील नियंत्रक आणि महालेखापरीक्षक) हे काम नियमितपणे करतात. तेही निव्वळ लेखाप्रक्रियेच्या दृष्टिकोनातून केले जाते. या उलट ‘आयएफआय’ सध्याच्या परिस्थितीऐवजी भविष्यवेधी काम करते. मतदारांना त्यांची वैयक्तिक वित्तीय उद्दिष्टे साध्य करण्यासाठी सरकारच्या क्षमतेचे मोजमाप करण्याचे आणि संकेत देण्याचे काम करते. याचा उपयोग विरोधी पक्षांना सरकारकडून चांगल्या कामगिरीची मागणी करण्यासाठी होतो; तसेच चलनवाढ किंवा अधिक प्रमाणातील वित्तीय तूटीमुळे परिणाम झालेल्या उद्योगांसंबंधात निर्णय घेण्यासही उद्योगविश्वाला उपयुक्त ठरते.

स्वतंत्रपणे मूल्यांकन करण्यासाठी, तांत्रिक उत्कृष्टतेसाठी सरकारच्याच कागदपत्रांवर अवलंबून असणारी आणि पुरावाधारित मूल्यांकनासाठी सरकारच्या इच्छाशक्तीवर अवलंबून असणारी ही यंत्रणा भारतीय संदर्भाने काम करू शकते का?

स्वायत्त वित्तीय संस्था

आयएफआयची संकल्पना नेदरलँड्समध्ये १९४५ मध्ये मांडण्यात आली. सरकारचे अंदाज व विश्लेषणासाठी अल्पलक्ष्यी अर्थशास्त्र प्रतिकृती (मॅक्रोइकनॉमिक मॉडेलिंग) लोकप्रिय करणे हे तिचे उद्दिष्ट होते. ही संकल्पना डेन्मार्कचे अर्थशास्त्रज्ञ जेन टिंबरगेन यांनी सर्वप्रथम मांडली होती. त्यांना १९६९ मध्ये नोबेल पुरस्काराने सन्मानित करण्यात आले होते.

आयएफआयची स्वायत्तता अबाधित राखली गेली आणि निष्पक्षता कायम राखली तरच ती परिणामकारकरीत्या काम करू शकते. अमेरिकेमध्ये काँग्रेसचे अर्थसंकल्पीय कार्यालय १९७४ मध्ये स्थापन करण्यात आले (१९७० च्या मंदीनंतर). अध्यक्षांकडून मंजुरीसाठी पाठवण्यात आलेले अर्थसंकल्पीय प्रस्ताव तपासण्यासाठी काँग्रेसच्या समित्यांना मदत करण्यासाठी या कार्यालयाची स्थापना करण्यात आली. ब्रिटनने आर्थिक लवचिकतेसाठी २००९ मध्ये आलेल्या ‘पश्चिम आर्थिक संघर्षा’नंतर अगदी अलीकडेच म्हणजे २०१० मध्ये ही संकल्पना स्वीकारली.

कार्यकक्षेतील अर्थसंकल्पीय उत्तरदायित्व कार्यालय (ओबीआर) स्वायत्तपणे काम करू शकेल, अशी अपेक्षा होती; परंतु दुर्दैवाने बारा वर्षांच्या आत म्हणजे २०२२ च्या सप्टेंबर महिन्यात पंतप्रधान लिझ ट्रस आणि चान्सेलर क्वासी क्वार्टेंग यांच्या टोरी सरकारने ‘आर्थिक मर्यादे’मुळे निर्माण झालेल्या अडचणींमुळे अधीर होऊन आणि थॅचरप्रणित आर्थिक अपारंपरिकतेचे अनुकरण करून लघु अर्थसंकल्प मांडला आणि नंतर त्याचे ‘रिव्हर्स रॉबिनहूड’मध्ये रूपांतर करण्यात आले. त्या अंतर्गत उच्च करांमध्ये कपात करण्यात आली आणि बँक कर्मचाऱ्यांच्या बोनसच्या रकमेवरील मर्यादाही रद्द करण्यात आली. गेल्या पन्नास वर्षांतील ही सर्वांत मोठी कर कपात ठरली. युक्रेनच्या संकटामुळे वाढलेल्या घरगुती वीज बिलांसाठी लोकप्रिय अनुदानाचाही प्रस्ताव ठेवण्यात आला आहे. यामुळे सर्व अर्थसंकल्पीय शिफारशींचे पूर्वावलोकन करणाऱ्या ‘ओबीआर’ टाळणे शक्य होऊ शकते.

बँक ऑफ इंग्लंडला हस्तक्षेप करणे भाग पडले. त्यानंतरही महिनाभर म्हणजे पंतप्रधान राजीनामा देईपर्यंत पौंडाची घसरण चालूच होती. आयएफआयचे सक्तीचे पूर्वावलोकन अधिक चांगले करता आले नसते.

खर्च वाढल्यामुळे बाजारात महागाईचाही भडका उडाला. त्यामुळे सरकारकडून सादर करण्यात येत असलेले निर्धारित दराच्या गुंतवणुकींना मागणी आली. दहा वर्षांच्या ट्रेझरी बाँड्सवरील व्याजदर चार ते पाच टक्क्यांपर्यंत वाढला आहे. पौंडाचे मूल्य इतके घसरले की ते १.०८ डॉलर झाले. त्यामुळे बँक ऑफ इंग्लंडला हस्तक्षेप करणे भाग पडले. त्यानंतरही महिनाभर म्हणजे पंतप्रधान राजीनामा देईपर्यंत पौंडाची घसरण चालूच होती. आयएफआयचे सक्तीचे पूर्वावलोकन अधिक चांगले करता आले नसते.

सन २००८ पर्यंत केवळ बारा देशांनी याच पद्धतीच्या संस्था विकसित केल्या होत्या. त्यांपैकी चार देश हे विकसनशील होते. ते म्हणजे इराण (१९९१), युगांडा (२००१), केनिया आणि व्हिएतनाम (दोन्ही २००७). २००८-०९ मधील आर्थिक संकटामुळे आणखी नवे वीस देश त्यात सहभागी झाले. त्यांपैकी १६ देश युरोपीय महासंघाच्या निर्देशांचे पालन करणारे होते. त्यानंतरही वेळोवेळी आणखीही देश सहभागी होत गेले. चीन, जपान आणि भारत हे त्यांतील तीन उल्लेखनीय अपवाद आहेत. व्हिएतनाम आणि दक्षिण कोरिया वगळता सामान्यतः आशिया खंड या संकल्पनेस अनुकूल नाही.

एफआरबीएम आढावा समिती २०१६

केंद्र सरकारने २०१६ मध्ये वित्तीय धोरणांच्या व्यापक उद्दिष्टांच्या पार्श्वभूमीवर राजकोषीय उत्तरदायित्व आणि अर्थसंकल्प व्यवस्थापन (एफआरबीएम) कायदा २००३ च्या कामकाजाचा आढावा घेण्यासाठी एक समिती स्थापन केली. कायद्यांतर्गत स्थापन केलेल्या वित्तीय नियमांच्या परिणामकारकतेचा आढावा घ्यावा आणि पर्याय सूचवावा, हे आदेश (संक्षिप्त आवृत्ती) आढावा समितीने दिले.

सन २०१७ मध्ये केंद्र सरकारला सादर केलेल्या अहवालात एक कृतीयोग्य पाऊल म्हणून तीन सदस्यांच्या कायमस्वरूपी स्वायत्त ‘आयएफआय’च्या (वित्तीय मंडळ) स्थापनेची शिफारस करण्यात आली होती. आर्थिक नियमांवर (कर्ज व तूटीसाठीचे लक्ष्य) आधारित कर्ज आणि वित्तीय शाश्वतता विश्लेषण प्राप्त करण्यासाठी सरकारने कायद्यांतर्गत या तीन सदस्यांना नियुक्त केले होते. एकापेक्षा अधिक वित्तीय अंदाजांची तयारी करणे, केंद्र सरकारच्या वित्तीय कामगिरीचे मूल्यांकन करणारा वार्षिक वित्तीय धोरण अहवाल तयार करणे, वार्षिक अल्पलक्ष्यी आर्थिक आराखडा अहवाल तयार करणे, वित्तीय माहितीची गुणवत्ता सुधारणे, दायित्वांचा सर्वसमावेशक अहवाल तयार करणे, धोरणात्मक सल्ल्यासाठी सरकारच्या विनंतीला प्रतिसाद देणे, राजकोषीय नियमांसाठी एस्केप क्लॉजचा मार्ग लागू करण्याबाबत केंद्र सरकारला सल्ला देणे व राजकोषीय पुन्हा प्रवेश मार्गाचे अनुसरण करणे आणि वित्तीय नियमांनंतरचा मार्ग चोखाळणे अशी त्यांची उद्दिष्टे होती.

याच कालावधीत दोन्ही सरकारांची दायित्वे जीडीपीच्या ६८.८ टक्क्यांवरून ७०.५ टक्क्यांपर्यंत वाढली. अर्थातच त्यात जीडीपीच्या निर्धारित साठ टक्के मर्यादेसह दहा टक्क्यांचा समावेश होतो. मात्र २०१६-१७ च्या एकूण राष्ट्रीय उत्पन्नात (सातत्याने) ८.३ टक्क्यांच्या उत्साही वाढीमुळे संभाव्यतः कमी होत असलेल्या वाढीचा कल दुर्लक्षिला गेला.

आयएफआयसारख्या नव्या संस्थात्मक उपक्रमासाठी विशेषतः सरकारकडून विनंती करण्यात आली नव्हती किंवा त्याची स्थापना लवकरात लवकर व्हावी, अशी घाईही नव्हती. सन २०१६-१७ मध्ये दोन्ही सरकारांची (केंद्र व राज्य) वित्तीय तूट ‘जीडीपी’च्या ६.९ टक्के होती. ही तूट लागोपाठच्या दोन वर्षांमध्ये सहा टक्क्यांपेक्षाही कमी झाली आणि प्राथमिक तूट २.२ टक्के होती. ती जीडीपीच्या १.१ टक्क्यांपर्यंत कमी होती. याच कालावधीत दोन्ही सरकारांची दायित्वे जीडीपीच्या ६८.८ टक्क्यांवरून ७०.५ टक्क्यांपर्यंत वाढली. अर्थातच त्यात जीडीपीच्या निर्धारित साठ टक्के मर्यादेसह दहा टक्क्यांचा समावेश होतो. मात्र २०१६-१७ च्या एकूण राष्ट्रीय उत्पन्नात (सातत्याने) ८.३ टक्क्यांच्या उत्साही वाढीमुळे संभाव्यतः कमी होत असलेल्या वाढीचा कल दुर्लक्षिला गेला. नोटाबंदी आणि वस्तू व सेवा करासारखा व्यापक कर लागू करणे या दोन धक्क्यांमुळे सलगच्या दोन आर्थिक वर्षांत ६.९ आणि ६.६ टक्के अशी वाढीत तात्पुरती घसरण दिसली.

भारताचे सन्माननीय अल्पलक्ष्यी अर्थकारण निर्देशक

सध्याची परिस्थितीही वेगळी नाही. भारताची राजकोषीय लवचिकता अल्पलक्ष्यी आर्थिक निर्देशकांच्या माध्यमातून स्पष्ट करण्यात आली आहे. ती अन्य सर्वांत प्रगत अर्थव्यवस्था असलेल्या देशांच्या तुलनेत फारशी वाईट नाही. भारताची चलनवाढ ५.७ टक्क्क्यांवर (मूळ चलनवाढ ६ टक्के) आहे. त्या तुलनेत लॅटिन अमेरिकेत ही वाढ दोन अंकी आहे, तर युरोपात चलवाढीचा दर ९.२ टक्के आणि अमेरिकेत ६.५ टक्के आहे. केंद्र सरकारची वित्तीय तूट पुढील आर्थिक वर्षात ६.४ टक्क्यांवरून सहा टक्क्यांपर्यंत खाली येण्याची शक्यता दिसत आहे, तर अमेरिकेत ती ५.५ टक्के असून युरोपात ४.२ टक्के आहे. राज्य आणि केंद्र सरकारांचे दायित्व वाढून ते जीडीपीच्या ८३ टक्क्यांवर पोहोचले आहे आणि सध्याची तूट या दोन्हींचा लाभ वित्तीय तुटीतील घटीमुळे होणार नसल्याची शक्यता आहे. गेल्या वर्षभरात अमेरिकी डॉलरच्या तुलनेत रुपयाचे अवमूल्यन ८.२ टक्के झाले असून त्या तुलनेत जीबीपीचे ८.६ टक्के अवमूल्यन झाले आहे, तर चीनच्या युआनचे ६.१ टक्के झाले आहे. जागतिक स्तरावर अनिश्चितता दिसत असूनही भारतामध्ये नजीकच्या काळातील आर्थिक अस्थिरतेची कोणतीही चिन्हे दिसत नाहीत.

समानतेमुळे आत्मसंतुष्टता

समानतेचा एक दुष्परिणाम म्हणजे वित्तीय सुधारणा दुर्लक्षिल्या जाण्याची शक्यता असते. ते राजकोषीय सुधारणा ६० टक्के कर्ज ते वित्तीय तूट जीडीपीच्या वित्तीय नियमांशी सुसंगत पातळीपर्यंत कमी करण्यापलीकडे पाहिले जाते. भारताचे वित्तीय धोरण आणि नियम सध्या ज्या पद्धतीने अवलंबिले जातात, त्यामध्ये अधिक सुसंगतता, पारदर्शकता आणि सहयोग गरजेचा आहे. हा बदल घडवून आणण्यासाठी स्वायत्त वित्तीय मंडळ हा एक मार्ग आहे. आयएफआयचे प्राथमिक वैशिष्ट्य म्हणजे त्याचा ते पूर्णपणे स्वतंत्र आहे. ते सरकारच्या अखत्यारित नाही आणि जनतेशी मुक्तपणे संवाद साधण्याचा या संस्थेला अधिकारही आहे. एफआरबीएम आढावा समितीने सुचविल्याप्रमाणे, ते कार्यकारिणीतच अंतर्भुत केल्याने देशातील स्वायत्त नियामक संस्थांच्या अनुभवानुसार ते उघडकीस येतील किंवा त्याकडे दुर्लक्ष करण्यासारखे प्रकार उघडकीस येतील. या पद्धतीचे प्रकार गेल्या वर्षी ब्रिटनमध्ये घडले होते.

संरचनात्मक स्वातंत्र्याचा अंतर्भाव

भारताच्या संदर्भाने पाहिल्यास देशाच्या घटनेच्या कलम २८० आणि वित्त आयोग (विविध तरतुदी) कायदा १९५१ मध्ये सुधारणा करून अर्थ आयोगात वित्तीय परिषदेच्या कार्याचा अंतर्भाव करून स्वातंत्र्याची मर्यादाही वाढवली जाऊ शकते. सध्या अर्थ आयोगाची अल्प कालावधीसाठी म्हणजे पंचवार्षिक नियुक्ती केली जात असल्याने नियंत्रक आणि महालेखापरीक्षक आणि मुख्य निवडणूक आयुक्त यांच्या अधिकारानुसार मनमानीपणे विसर्जन करण्यावर संरक्षणाचे लाभ मिळत नाहीत. अर्थ आयोगाचे कायमस्वरूपी मंडळात रूपांतर करण्यासाठी मनमानी विसर्जनाविरोधात सुरक्षिततेचा समान वापर आवश्यक आहे.

ब्रिटनसारख्या संसदीय लोकशाही असलेल्या देशांमध्ये त्यांच्या कार्यकारिणीमध्ये आयएफआयचा अंतर्भाव करण्यास प्राधान्य दिले जाते. मात्र ऑस्ट्रेलिया, कॅनडा, इटली, केनिया आणि दक्षिण आफ्रिका यांसारख्या देशांचे अपवादही आहेत. कारण या देशांमध्ये आयएफआय विधीमंडळाशी जोडलेले असते. फ्रान्स आणि फिनलंड या देशांमध्ये आयएफआय अस्तित्वात असलेल्या वित्तीय संस्थेशी जोडले जाते. या पद्धतीचा प्रस्ताव आपल्याकडे ठेवण्यात आला आहे.

सरकारच्या विविध विभागांकडून अनेक आयएफआय कार्यान्वित केली जातात. या वेगवेगळ्या घटकांना एकाच संस्थेत एकत्रित केल्याने विशेषीकरणाच्या परिणामांमध्ये सुधारणा होऊ शकते आणि वाढीव आदेशाचे मूल्यही कमी होऊ शकते.

आंतरसरकारी बदल्यांशी संबंधित असलेल्या अर्थ आयोगाच्या मूळ कामांनाही विशेषतः परिणामांचे निरीक्षण करण्यासाठी कायमस्वरूपी उपस्थितीचा लाभ होईल. अर्थ आयोग राज्य सरकारांमध्ये सार्वजनिक विकास खर्चाच्या जवळपास ६० टक्के जबाबदार असून आर्थिक स्थिरतेसाठी ते महत्त्वपूर्ण आहे. आर्थिक मापदंडाचे अर्थमितीय विश्लेषण आणि शाश्वत व न्याय्य विकासासाठी वित्तीय प्रवाहांचे विश्लेषण हे कौशल्याच्या बाबतीत बरेचसे सारखे आहे.

याचा एक लभा असा आहे, की सरकारच्या सर्व स्तरांवर अर्थ आयोगाने प्राप्त केलेली विश्वासार्हता वित्तीय मंडळाची त्वरित सुरुवात करण्यासाठी उपयुक्त ठरेल. अर्थ आयोगाची खरी स्वायत्तता ही संसदेत विरोधी पक्षाच्या नेत्याची निवड करून अधिक बळकट करता येऊ शकते आणि परिणामतः अर्थ आयोगाचे अध्यक्षपद व सदस्य यांच्यातही शिस्तबद्धता आणता येऊ शकते.

आंतरराष्ट्रीय नाणेनिधीच्या २०१३ च्या अहवालातील निष्कर्षानुसार, आयएफआय संस्था वित्तीय व्यवस्थापनात तांत्रिकता आणतात आणि त्यामुळे वित्तीय कार्यक्षमतेत वाढ होते. पारदर्शक वातावरण ही सर्वांत महत्त्वाची गोष्ट आहे. त्यामध्ये आयएफआयची प्रगती साधली जाते. चालू वर्षी भारत जी-२० चे नेतृत्व करीत आहे. आपले नेतृत्व अन्य देशांमध्ये व्यापक व्यासपीठावर विस्तारण्याचीही भारताला आशा आहे. हा प्रवास एकट्याने करण्याऐवजी समविचारी सहप्रवाशांसमवेत करणे केव्हाही चांगलेच!