प्राधिकरणांच्या सल्ल्यानुसार शहराचं व्यवस्थापन करणं व्यवहार्य आहे का?

महानगरांमध्ये विशेष नियोजन प्राधिकरणांची स्थापना करण्याला राज्य सरकारांनी सहमती दर्शवली आहे. अशा विशेष प्राधिकरणांची स्थापना महापालिका किंवा नगरपालिकांच्या अधिकारक्षेत्रातच करण्यात येणार आहे. तरीही राज्य सरकारांनी याला हरकत घेतलेली नाही. त्यामुळे अशा प्राधिकरणांच्या सल्ल्यानुसार शहराचं व्यवस्थापन करणं व्यवहार्य आहे का हा या लेखाचा मुख्य मुद्दा आहे.

एखाद्या शहरासाठी विशेष नियोजन प्राधिकरण असावं की नाही किंवा ते कोणत्या भागासाठी असावं याबद्दल निर्णय घेण्याचे अधिकार राज्य सरकारच्या अंतर्गत येणाऱ्या नगरविकास विभागाला दिलेले आहेत. हे प्राधिकरण महापालिका किंवा नगरपालिकांच्या अधिकारक्षेत्राबाहेर असू शकतं किंवा त्या अधिकारक्षेत्राच्या आतही असू शकतं.

शहराबाहरेच्या क्षेत्रांचा विकास 

यामुळे ज्या यंत्रणांना अशा विशेष नियोजन प्राधिकरणाचे अधिकार दिलेले असतात त्या यंत्रणांना नियोजन प्राधिकरणासारखेच अधिकार बहाल करण्यात येतात. अशा यंत्रणा शहराचा विकास आराखडा तयार करून त्या त्या क्षेत्रात त्याची अमलबजावणी करू शकतात.

एखाद्या क्षेत्रातल्या जमिनीचा उपयोग कसा करायचा किंवा त्या क्षेत्राचा विकास कसा करायचा याचे निर्णय या यंत्रणा घेऊ शकतात. त्यांनी बनवलेल्या विकास आराखड्याला राज्य सरकारच्या नगरविकास विभागाची मंजुरी आवश्यक असते.

शहराच्या बाहेरच्या भागात असलेल्या मोकळ्या जागा किंवा शेतीचे पट्टे यामध्ये शहरी वसाहती करायच्या असतील तर त्यासाठी वेगळं नियोजन करावं लागतं. अशी क्षेत्रं महापालिका किंवा नगरपालिकांच्या हद्दीत येत नाहीत पण त्यांच्या नियोजनाचे अधिकार विशेष नियोजन प्राधिकरणाला दिले तर त्या भागांचा विकास होण्याला मदत होईल. पण जे भाग महापालिका किंवा नगरपालिकांच्या हद्दीत येतात त्यांचा विकास महापालिकांनी करायचा की विशेष नियोजन प्राधिकरणाने? यावर मात्र दुमत आहे. 

स्थानिक स्वराज्य संस्थांचे अधिकार

यावर चर्चा करायची असेल तर घटनेमध्ये नेमकी काय तरतूद आहे ते आधी पाहावं लागेल. 74 व्या घटनादुरुस्तीनुसार, स्थानिक स्वराज्य संस्थांच्या अधिकारक्षेत्राबद्दल काही नियम ठरलेले आहेत. घटनेमधल्या 12 व्या प्रकरणानुसार स्थानिक स्वराज्य संस्थांची 18 महत्त्वाची कामं दिलेली आहेत. 

त्यापैकी महत्त्वाची कामे:

1. शहरी भागाचं नियोजन करणे.
2. जमिनीच्या वापरावर आणि इमारतींच्या बांधकामांवर नियंत्रण ठेवणे.
3. आर्थिक आणि सामाजिक विकासाचं नियोजन करणे.

त्या त्या शहराचं नियोजन करण्याचे अधिकार ती महापालिका किंवा नगरपालिकेकडे असावेत म्हणजेच ती महापालिका किंवा नगरपालिकाच त्या शहराचं नियोजन प्राधिकरणही असावं, असं घटनेमधली तरतूद सांगते. स्थानिक स्वराज्य संस्थांना सक्षम बनवण्याच्या उद्देशानेच ही 74 वी घटनादुरुस्ती करण्यात आली होती. त्या त्या शहरांचा कारभार स्वयंपूर्ण पद्धतीने चालावा यासाठी या घटनादुरुस्तीमध्ये त्या स्थानिक यंत्रणांना हे अधिकार दिले गेले.

जे भाग महापालिका किंवा नगरपालिकांच्या हद्दीत येत नाहीत आणि ज्या भागांसाठी कोणतीही व्यवस्थापन यंत्रणा नाही अशा भागांसाठी विशेष नियोजन प्राधिकरण असावं, असाच याचा अर्थ होतो. अशा परिस्थितीत विशेष नियोजन प्राधिकरणाची स्थापना करणं हा पर्याय नसून ती काळाची गरज आहे. 

आधी संकल्पना, मग अमलबजावणी

शहराबाहरेच्या क्षेत्रांमध्ये विशेषत: जिथे आधी फक्त शेती होती अशा क्षेत्रांचा विकास आराखडा बनवायचा असेल तर मुळापासूनच सुरुवात करावी लागते. अशा क्षेत्रांचा विकास आराखडा करायचा असेल तर तिथे एखादी संकल्पना राबवावी लागते. या संकल्पनेवर विचार करून त्याचा तपशीलवार आराखडा बनवणं आणि मग संरचनात्मक कामं करणं आवश्यक असतं. एकदा हा आराखडा बनला आणि मंजूर झाला की त्याच्या अमलबजावणीसाठी दैनंदिन स्वरूपाची प्रशासकीय यंत्रणा बनवावी लागते.

असं असलं तरी जी क्षेत्रं महापालिकांच्या हद्दीत येतात त्या क्षेत्रांचे अधिकार नियोजन प्राधिकरणाप्रमाणेच महापालिकाही राबवू शकतात. तेवढी क्षमता त्या यंत्रणांमध्ये असते.

असे भाग वेगळे काढून विशेष नियोजन प्राधिकरणाकडे दिले तर मग त्या भागांचा विकास कसा करायचा हे ठरवण्याचे अधिकार स्थानिक स्वराज्य संस्थांकडे राहात नाहीत. अशा वेळी त्यांच्या अधिकारावर गदा येते. हे अटळ असलं तरी महापालिकांच्या हद्दीमध्येच विशेष नियोजन प्राधिकरण तयार करण्याच्या निर्णयाचे विपरित परिणाम होणार आहेत.  

शहराच्या नियोजनात विसंगती

विशेष नियोजन प्राधिकरणाने एखाद्या क्षेत्राचा वेगळा विकास आराखडा बनवला असेल तर तो उर्वरित शहराच्या नियोजनाप्रमाणे असेलच असं नाही. अशा परिस्थितीत शहराच्या नियोजनात एकसूत्रता राहत नाही. 

त्या क्षेत्राच्या नेमक्या गरजा काय आहेत याबद्दलचा महापालिकेने ठरवलेला प्राधान्यक्रम हा विशेष नियोजन प्राधिकरणाने ठरवलेल्या प्राधान्यक्रमापेक्षा वेगळा असू शकतो.

शिवाय त्या विकास आराखड्याची अमलबजावणी करताना विशेष नियोजन प्राधिकरण काही वेगळेच निकष लावू शकतं. त्यामुळे त्यासाठीची तरतूदही वेगळ्याच स्वरूपाची असू शकते.

मुंबई पोर्ट ट्रस्ट आणि महापालिका

याचं उदाहरणच घ्यायचं झालं तर मुंबईचं घेता येईल. मुंबई पोर्ट ट्रस्ट म्हणजेच मुंबईच्या बंदर विकास विभागाने या क्षेत्रासाठी त्यांचा असा  वेगळा विकास आराखडा तयार केला आहे. हा विकास आराखडा नॅशनल बिल्डिंग कोड, मुंबई DP 2034, सिडको आणि आणखी काही यंत्रणांनी ठरवेल्या निकषाच्या आधारे बनवण्यात आला आहे. मुंबई पोर्ट ट्रस्टने  आपल्या उद्दिष्टांची पूर्तता करण्यासाठी सोयीच्या नियमांचा आधार घेतला आहे. त्यामुळे अशा पद्धतीत सोयीनुसार निवड केली जाते हे लक्षात येतं.

शहराची विभागणी

याही पुढे जाऊन विचार केला तर अशा पद्धतीचं विशेष नियोजन प्राधिकरण या विकास आराखड्यांच्या अमलबजवणीबद्दल स्वत:चा असा कृती कार्यक्रम ठरवतं. त्या भागाच्या विकासावर देखरेख आणि नियंत्रण ठेवण्याचे अधिकार पूर्णपणे अशा प्राधिकरणांकडे येतात. हे नियम फक्त त्या त्या भागासाठी असतात. असे भाग महापालिकेच्या हद्दीत असले तरी त्यांना महापालिकेचे नियम लागू होत नाहीत. 

The MCGM DP म्हणजेच बृहन्मुंबईच्या विकास आराखड्यामध्ये वाहतूक व्यवस्थेवर आधारित विकासाचा आराखडा नाकारला होता. असं असलं तरी MCGM DCPR 2034 हा आराखडा शहराच्या विकासासाठी आधारभूत मानला जातो. यामध्ये TOD म्हणजेच ट्रान्झिट ओरिएंटेड झोन्सचा समावेश केलेला आहे. 

त्याचबरोबर शहरांसाठी स्वतंत्र रचना तयार करण्याबद्दलची मार्गदर्शक तत्त्वंही यात आहेत. हे पाहिलं तर एकाच शहरामध्ये वेगवेगळ्या नियोजन यंत्रणा असल्या तर त्याचे नेमके काय परिणाम होतात ते लक्षात येतं. 

नेमकी जबाबदारी कुणाची?

याही पुढे जाऊन विचार केला तर, महापालिकांच्या क्षेत्रात विशेष नियोजन प्राधिकरणं असली तर प्रशासनाच्या दृष्टीने गुंतागुंत निर्माण होऊ शकते. त्या भागाच्या प्रशासनाच्या जबाबदाऱ्या एकमेकांत मिसळल्या जातात आणि मग नेमकी ती जबाबदारी कुणाची हा प्रश्न निर्माण होतो.  

ते विशेष प्राधिकरण एखाद्या छोट्या क्षेत्रासाठी असेल तर त्या क्षेत्रामधल्या महापालिकेचा कार्यभार ते प्राधिकरण हातात घेण्याची शक्यता असते. कारण त्या प्राधिकरणाला तसे अधिकार प्राप्त होतात.

पाणीपुरवठा, कचरा व्यवस्थापन

उदाहरणार्थ, त्या भागाचा पाणीपुरवठा किंवा सांडपाण्याची व्यवस्था पाहण्याची क्षमता त्या प्राधिकरणाकडे नसते. त्यामुळे या गोष्टींसाठी प्राधिकरणाला महापालिकेचा पाणीपुरवठा किंवा अन्य व्यवस्थांवर अवलंबून राहावं लागतं. फक्त त्याचं अंतर्गत व्यवस्थापन कसं असावं याचे निर्णय ते घेऊ शकतं.

घनकचऱ्याचा साठा आणि त्याचं व्यवस्थापन करण्यासाठी हे प्राधिकरण वेगळी जागा राखून ठेवू शकत नाही. त्यामुळे या बाबतीतही प्राधिकरणाला महापालिकेच्या कचरा व्यवस्थापन यंत्रणेवरच अवलंबून राहावं लागतं. शहराच्या एका छोट्याशा क्षेत्राचा कारभार पाहण्यासाठीची आर्थिक आणि प्रशासकीय यंत्रणा अशा प्राधिकरणांच्या दिमतीला नसते.

या कारणांमुळेच स्थानिक स्वराज्य संस्था आणि विशेष नियोजन प्राधिकरण यांच्यामध्ये मतभेद होण्याची शक्यता असते. अशा तंट्यांमध्ये उपाय काढण्याची जबाबदारी मग राज्य सरकारवर येऊन ठेपते. 

तंटामुक्तीसाठी राज्य सरकार 

हे सगळं पाहता, शहराच्या एखाद्या क्षेत्रात विशेष नियोजन प्राधिकरणाची स्थापना करायची असेल तर त्या यंत्रणा स्वतंत्रपणे चालायला हव्या आणि स्थानिक स्वराज्य संस्था आणि विशेष नियोजन प्राधिकरण यांच्यामध्ये तंटे निर्माण झाले तर राज्य सरकारला यामध्ये हस्तक्षेप करण्याचे अधिकार हवेत.

अत्यंत टोकाच्या मतभेदांमध्ये दोन्ही बाजूंचं म्हणणं ऐकून घेऊन त्यावर निर्णय देण्याचे अधिकारही राज्य सरकारकडे असायला हवेत. यामुळे दोन्ही यंत्रणा सरकारच्या मार्गदर्शक तत्त्वांनुसार चालू शकतील. असं असलं तरी जेव्हा एक यंत्रणा केंद्र सरकारची किंवा राज्य सरकारची असते तेव्हा परिस्थिती आणखी गुंतागुंतीची होऊ शकते.

हे सगळं पाहता, जिथे कोणतीही नियोजन यंत्रणा अस्तित्वात नाही अशा क्षेत्रांसाठी विशेष नियोजन प्राधिकरणाची स्थापना करणं हितावह आहे. 

समितीची अहवाल काय सांगतो?

स्थानिक स्वराज्य संस्थांची पारदर्शकता, कार्यक्षमता आणि जबाबदारी असं शीर्षक असलेल्या एका समितीने अशाच प्रकारची शिफारस केली होती. ही समिती महाराष्ट्र सरकारने 2017 मध्ये नेमली होती. 

यामध्ये नमूद केल्यानुसार, MRTP कायद्यामध्ये एखाद्या क्षेत्रासाठी विशेष नियोजन प्राधिकरण स्थापन करण्याची तरतूद आहे. यामध्ये महापालिकांच्या क्षेत्रात असं प्राधिकरण स्थापण्याचीही नोंद केलेली आहे. अशा प्रकारे प्राधिकरणाची स्थापना केल्यास स्थानिक स्वराज्य संस्था आणि ते प्राधिकरण यांच्या जबाबदाऱ्यांची सरमिसळ होऊ शकते, असंही या समितीने म्हटलं होतं.   

त्यामुळे जिथे कोणतीही व्यवस्थापन यंत्रणा नाही अशा क्षेत्रांसाठी विशेष नियोजन प्राधिकरण स्थापन करण्यात यावं, अशी शिफारस या समितीने केली होती.

महापालिकांच्या क्षेत्रामध्ये विशेष प्राधिकरणांची स्थापना अपवादात्मक स्थितीतच करण्यात यावी. त्या क्षेत्राच्या वेगळ्या व्यवस्थापनाची खरंच आवश्यकता असेल तरच अशा प्राधिकरणाची स्थापना व्हावी आणि ते प्राधिकरण स्थापन करण्याचं उदिद्ष्ट पूर्ण झालं की ते प्राधिकरण विसर्जित करण्यात यावं आणि क्षेत्राचा कारभार पुन्हा एकदा महापालिकेकडे सोपवण्यात यावा, असंही या समितीने म्हटलं होतं.