‘टीडीआर’मधील सुधारणांमुळे मुंबई बदलेल

मुंबईत पोट भरण्यासाठीच्या असंख्य संधी उपलब्ध असल्यानेच, गेल्या कित्येक दशकांपासून इथे होणाऱ्या देशांतर्गत स्थलांतराचे प्रमाणही प्रचंड मोठे आहे. यामुळेच आता सध्याची आणि भविष्यात वाढणारी लोकसंख्या गृहीत धरून, बृहन्मुंबई महानगरपालिकेला (एमसीजीएम) आपल्या नागरी सुविधांचा विस्तार आणि अद्ययावतीकरण करणे अत्यंत गरजेचे झाले आहे. पालिकेच्या वतीने दिल्या जाणाऱ्या अनेक नागरी सुविधा उभारण्यासाठी जमीनीची गरज आहे आणि लागते, आणि त्यासाठी खासगी जमिनीही अधिग्रहित कराव्या लागतात. नवे रस्ते, जुन्या रस्त्यांचे रुंदीकरण, उद्याने आणि पार्कसारख्या मोकळ्या जागा, शाळा, रुग्णालये, निवासी वस्त्या, बाजारपेठा आणि अशाच तऱ्हेच्या सामाजिक सेवांचा या नागरी सुविधांमध्ये समावेश होतो.

अर्थात, खासगी जमीनींचे अधिग्रहण करताना, अशा जमीनीच्या मालकांना नुकसान भरपाईचा निधीही द्यावाच लागतो. सध्याच्या परिस्थितीत मुंबईत उपलब्ध जमीनींचे प्रमाण कमी असल्याने, इथल्या जमिनीचे दरही तसे खूप जास्तच आहेत. त्यामुळेच इथे जमीनींचे अधिग्रहण करणे मुंबई महापालिकेसाठी तसे कठीणच झाले आहे. अशातच भूमिसंपादन, पुनर्वसन आणि पुनर्स्थापना करताना वाजवी भरपाई मिळण्याचा आणि पारदर्शकतेचा हक्क अधिनियम, २०१३मुळे [Right to Fair Compensation and Transparency in Land Acquisition, Rehabilitation and Resettlement Act, 2013 (RFTLARR).] परिस्थिती अधिकच बिकट झाली आहे.

या कायद्यानुसार मुंबई महापालिकेला वार्षिक रेडी रेकनरमधे (ARR) नमूद दराच्या दुप्पट रक्कम नुकसान भरपाई म्हणून देणे बंधनकारक झाले आहे. त्यामुळेच भूसंपादनासाठी आपल्या अर्थसंकल्पात पुरेशा निधीची तरतूद करणे पालिकेला जवळजवळ अशक्य झाले आहे. त्यामुळेच पालिकेला आपला महसूल वाढवण्यासोबतच, आरक्षित जमीनींचे संपादन करून शहरी पायाभूत सुविधा प्रकल्प विकसित करण्यासाठी अभिनव आणि नावीन्यपूर्ण मार्ग अवलंबण्याची गरज निर्माण झाली आहे.

 खरे तर मुंबई महापालिकेने १९६७ मध्येच शहराच्या विकासाचा बृहत्आराखडा तयार केला होता. या आराखड्यात विविध पायाभूत सेवासुविधांसाठी जमीनींच्या आरक्षणाची संकल्पना मांडण्यात आली होती.  मात्र तरीही जमीनींच्या अधिग्रहणासाठीच्या पारंपरिक पद्धतींमधे याआधीच नमूद केलेल्या असंख्य अडचणी आणि समस्या येत राहिल्याने इथल्या पायाभूत सेवा सुविधांच्या विकासाला तशी फारशी गती साधता आलीच नाही. या सगळ्या परिस्थितीत पालिकेने ज्या नावीन्यपूर्ण उपाययोजना केल्या, त्यापैकी एक म्हणजे विकासाचे हस्तांतरणायोग्य हक्क अर्थात टीडीआर. ही अत्यंत महत्वाची उपायोयोजना असल्याचे निश्चितच म्हणावे लागेल.

टीडीआर या संकल्पनेचा पहिल्यांदा वापर करणारा देश म्हणजे अमेरिका. या संकल्पनेतून त्यांनी कमीत कमी जागेत मोठे शहर विकसित करण्याचे उद्दिष्ट साधत, शहराचा भौगोलिक विस्तार रोखण्यात यश मिळवले. आशियायी शहरांमधेही मग या संकल्पनेचा वापर होऊ लागला. इथे ही संकल्पना राबवणारे पहिले शहर म्हणजे मुंबई. पुढे दिलेल्या तक्त्यात टीडीआर या संकल्पनेची अमेरिका आणि मुंबईतील उद्दिष्टांची केलेली तुलना आपण पाहू शकता:

आपल्या केंद्र सरकारच्या गृहनिर्माण आणि शहरी व्यवहार मंत्रालयाने टीडीआरची केलेली व्याख्या इथे समजून घ्यावी लागेल. या व्याख्येनुसार “सार्वजनिक हिताच्या योजनेसाठी भूखंडाच्या क्षमतेनुसार विकासाच्या हक्कांचे हस्तांतरण केले जाऊ शकते… या वापर मालक स्वतःच करू शकतो, किंवा तो हे हक्क सध्याच्या जागेवरून इतर नियोजित जागेच्या विकासासाठी इतर कुणाला हस्तांतरित करू शकतो…. आणि हे संबंधित भूखंडासाठीच्या नुकसानभरपाईच्या मर्यादेपेक्षा अधिक असू शकते.”

बृहन्मुंबई महानगरपालिकेच्या नियमांनुसार खाली नमूद गोष्टींसाठी टीडीआर जारी केला जाऊ शकतो:

> नवीन रस्ते, रस्तांचे रुंदीकरण, शाळा, रुग्णालये आणि उद्यानांसारख्या सार्वजनिक सुविधांसाठी आरक्षणाअंतर्गत संपादित केलेल्या जमीनीसाठी

> राज्य सरकारच्या कोणत्याही कायद्यानुसार आरक्षित समजल्या जाणाऱ्या जमिनींसाठी

> जागतिक वारसा म्हणून असलेल्या मालमत्तांच्या बाबतीत असलेल्या निर्बंधांमुळे अशा मालमत्तांकरता न वापरल्या गेलेल्या चटई क्षेत्र निर्देशांकांसाठी ( FSI – Floor space index)

> झोपडपट्टी पुनर्विकास प्रकल्प आणि प्रकल्पग्रस्तांसाठी वापरलेल्या जमीनीकरता

> कोणत्याही व्यक्तीने स्वेच्छेने आपली जागा पालिकेला सार्वजनिक कामासाठी देऊ केली, आणि अशा जागेकरता महापालिकेच्या आयुक्तांनी पात्रता चाचणी अंतर्गत टीडीआर देऊ केला असेल तर

> सरकारने वेळोवेळी अधिसूचित केल्यानुसार, त्या त्या वेळच्या कामांकरता टीडीआर जारी केला जाऊ शकतो

झोपडपट्ट्यांचा पुनर्विकास करण्यासाठी टीडीआर हा अत्यंत महत्त्वाचा ठरतो. यामुळेच विकासकांना झोपडपट्टी पुनर्वसन योजनेअंतर्गत झोपडपट्टीवासीयांसाठी मोफत घरे बांधणे शक्य होऊ शकते. जेव्हा झोपडपट्ट्या ज्या जागेत वसल्या आहेत, त्या भूखंडाकरता आखून दिली जाऊ शकत असलेली मर्यादा पूर्ण क्षमतेने वापरली जात नसेल, किंवा खासगी विकासक तिथल्या प्रकल्पग्रस्तांसाठी घरांची बांधणी करून ती शासनाच्या ताब्यात देण्यासाठी पुढाकार घेतात अशावेळी तिथे त्या जागेसाठी टीडीआर काढला जातो. यातून विकासकांना त्यांच्या इतर लाभदायक किंवा व्यावसायिक प्रकल्पांसाठी टीडीआरचा वापर करायला मिळतो. अशारितीने विकासकांनाही लाभ होत असल्याने, साहजिक झोपडपट्ट्यांचा जलद गतीने पुनर्विकास होण्यास मदत होते. शहरातला जवळपास प्रत्येक विकासक आखून दिलेल्या चटई क्षेत्र निर्देशांकाच्या मर्यादेपेक्षा अधिकचे बांधकाम करण्यासाठी झोपडपट्ट्यांसाठीच्या टीडीआराचा काही एक भाग वापरत असतोच.

विकास हक्क प्रमाणपत्राच्या स्वरूपात टीडीआर जारी केल्यानंतर, त्याची खुल्या बाजारात रोख रकमेच्या बदल्यात विक्री केली जाते. आपल्याकडच्या भूखंडाचा पूर्ण क्षमतेने वापर करण्यासाठी विकासक हा टीडीआर खरेदी करतात. या परिस्थितीमुळे साहजिकच स्थानिक आणि शहरपातळीवर टीडीआरसाठीची बाजारपेठ निर्माण होते, आणि मागणी आणि पुरवठ्यावर त्याची किंमत ठरते, हेच वास्तव असल्याचे म्हटल्यास ती अतिशयोक्ती निश्चितच नाही. मुंबईचा विचार केला तर, हा टीडीआर एखाद्या ब्लू-चिप समभागांपेक्षा (blue-chip stocks) कमी नाहीतच असेच म्हणावे लागेल. खरे तर या प्रकारच्या प्रमाणपत्रांचे व्यवहार कधी, कुठे आणि कसे केले जातात याबाबतीत सामान्य नागरिकांना तर काहीही माहीत नसते हेच खरे.

आता हे नक्कीच लक्षात आले असेल की, टीडीआरमुळे कोणत्याही जमीनीचा पूर्ण क्षमतेने वापर करून घेणे शक्य होते, आणि त्यामुळे ज्या शहरांमधे जमीनींची कमतरता आहे अशा ठिकाणी आता टीडीआर अधिकच महत्त्वाचे ठरू लागले आहेत. तसा जमीनीचे आरक्षण आणि नागरीसुविधांसाठीच्या टीडीआरचा वापर आता नियमीतपणे होऊ लागला असला तरीही, कोणत्याही विकास योजनांसाठीची मूळाशी झोपडपट्ट्यांसाठीचाच टीडीआर आहे, आणि त्यामुळेच तिथे राजकीय संघर्षही आहेत.

दुसरीकडे वारसा स्थळांसाठीचा टीडीआर मात्र मोठ्या प्रमाणात वापराविना पडून आहे, आणि त्याबदल्यात फारशी नुकसान भरपाई मिळत नसल्याने, तो मुंबईत फारसा लोकप्रिय पर्यायदेखील नाही. मात्र २०१३च्या वारसा स्थळ नियमन योजनेअंतर्गत वारसा स्थळांच्या मालकांना, त्यांच्याकडेच्या अतिरिक्त चटई क्षेत्र निर्देशांकाची बाजारभावानुसार टीडीआर म्हणून विक्री करण्याची परवानगी देण्यात आली आहे. यामुळे मालमत्ताधारकांना अशा इमारतींच्या ऐतिहासिक संदर्भांचे नुकसान न करताही पुनर्विकास करण्याची संधी नक्कीच मिळाली आहे.

या लेखात आत्तापर्यंत टीडीआरचे काय फायदे आहेत याचा उल्लेख केला आहे. मात्र तरीही या फायद्यांसोबत टीडीआरसोबत जोडलेल्या काही नुकसानीच्या, काही नकारात्मक बाबीही आहेतच:

खरे तर टीडीआरच्या वापरासंदर्भात असमानता दिसून येते, कारण याचा सर्वाधिक वापर उपनगरांमध्ये केला जात आहे, जिथे आधीपासूनच वाढता नव्या भार सांभाळण्याच्यादृष्टीने पुरेशा पायाभूत सुविधांचा अभाव आहे.टीडीआरच्या संपूर्ण वापरावरही अनेक मर्यादा घातलेल्या आहेत. कारण अतिरिक्त विकास हक्कापैकी ५० टक्के हक्क, मुंबई महानगरपालिका किंवा राज्य सरकारकडून अतिरिक्त प्रिमियम चटई क्षेत्र निर्देशांक म्हणून विकत घ्यावे लागतात, याशिवाय उर्वरित हक्कांची खुल्या बाजारातून खरेदी करावी लागते.

टीडीआरसाठी एखादी कार्यक्षम बाजारपेठ विकसित करण्याच्यादृष्टीने अत्यंत मर्यादित प्रयत्न झाले आहेत. टीडीआरसंबंधीची सृदृढ बाजारपेठ निर्माण व्हावी यासाठी टीडीआर बँक किंवा व्यापारगृहासारखी व्यवस्था निर्माण करायचा पर्यायांचा विचारही मुंबई महानगरपालिका किंवा राज्य सरकारने केलेला नाही.

टीडीआरसंबंधीच्या बाजारपेठेत सर्वाधिक भरणा आहे तो शहरातील मोठ्या विकासकांचा, कारण त्यांच्याकडे शक्य तितका टीडीआर विकत घेण्याएवढी आर्थिक रसद आहे. खरे तर यामुळे ज्यांच्यागडे टीडीआर हस्तांतरण होते अशा व्यक्तींची संख्याही मर्यादित झाली आहे. यामुळेच एका अर्थाने टीडीआर हस्तांतरणांची प्रक्रिया प्रचंड अपारदर्शक झाली असल्याचे म्हटले तर ती निश्चितच अतिशयोक्ती ठरू नये. यावरची उपाययजना म्हणून अमेरिकेत ही संपूर्ण प्रक्रियाच त्रयस्थ व्यावसायिकांना सोपवली जाते.

टीडीआरशी निगडीत अशा प्रकारची स्थिती असल्यामुळेच स्थावर मालमत्तेच्या किंमतीही प्रचंड वाढल्या आहेत. कारण विकासक त्यांना टीडीआर मिळवण्यासाठी आलेला खर्च प्रकल्पाच्या खर्चातच जोडतो आणि अखेरीस प्रकल्पाची येणारा अंतिम खर्चही वाढतो.

ही परिस्थिती लक्षात घेतली तर टीडीआरचा सुलभ आणि पारदर्शी वापर सुनिश्चित करण्यासाठी काही सुधारणा करणे महत्त्वाचे ठरते. उदाहरणच घ्यायचे झाले तर, दस्तऐवज आणि प्रमाणपत्रांच्या वापराबाबतची प्रक्रिया अधिक स्पष्ट स्वरुपात मांडली गेली पाहीजे, जेणेकरून चटईक्षेत्र निर्देशांक आणि टीडीआरच्या वापराबाबत छोट्या विकासकांमधे कोणताही गोंधळ किंवा संभ्रम निर्माण होणार नाही. यामुळे कोणत्याही प्रकल्पाच्या अंमलबजावणीला होणारा विलंबही टाळता येऊ शकेल. यासोबतच संसाधनांच्या उपलब्धता आणि त्यानुसार त्यांची वैज्ञानिक स्वरुपातली उद्दिष्टे मांडली जाणेही आवश्यक आहे, यासोबतच स्थानिक पातळीवर साध्य करायची नेमकी ध्येय उद्दिष्टे निश्चित करणेही तितकेच आवश्यक आहे.

आणखी एक महत्वाची गोष्ट म्हणजे टीडीआरची बाजारपेठ सामान्य जनतेलाही उपलब्ध असेल हे पाहायला हवे. या व्यवहारांच्या बाबतीत ग्राहकांमधे निकोप स्पर्धा राहील याची सुनिश्चिती करण्यासाठी टीडीआरसंबंधीचे व्यवहार ऑनलाईन करावेत, आणि त्यासाठी एखादे ऑनलाइन पोर्टलही तयार केले पाहिजे. टीडीआर बाजारपेठेच्या नियमनासाठी सेबीच्या धर्तीवर (SEBI) एखाद्या नियामक प्राधिकरणाची स्थापना करणेही इथे गरजेचे वाटते. तर दुसरीकडे काळाची गरज लक्षात घेऊन टीडीआरसंबंधीच्या धोरणात सुधारणात आणि स्वरुपात आणि बदल करणेही तितकेच आवश्यक आहे.

सर्वात महत्त्वाची सुधारणा जी जास्त गरजेची वाटते, ती म्हणजे, टीडीआरच्या वापरासाठीची परवनगी केवळ मुंबई महानगरपालिका क्षेत्रापुरती मर्यादित न ठेवता, त्याचा संपूर्ण राज्यात वापर करु दिला पाहीजे. यामुळे शहरांचा अधिक न्याय्य आणि समान पातळीवर विकास करणं शक्य होऊ शकेल, शिवाय मुंबई महानगरपालिकेच्या संसाधनांवर येणारा ताणही कमी होऊ शकेल. अशाच प्रकारची उपाययोजना अमेरिकेतील मेरीलँड आणि न्यू जर्सी या राज्यांमध्ये केली गेली, आणि तिथे ती अतिशय प्रभावी ठरल्याचेही दिसून आले आहे.

(लेखक शहरीकरण आणि अर्थशास्त्राचे अभ्यासक असून ओआरएफमध्ये इंटर्न आहेत.)

• Urbanisation in India
• housing infrastructure
• Mumbai
• TDR
• urban development

The views expressed above belong to the author(s). ORF research and analyses now available on Telegram! Click here to access our curated content — blogs, longforms and interviews.