निवडणूक आयोगाची पंच्चाहत्तरी

भारत @75: भारतीय लोकशाहीच्या प्रमुख संस्थांचे मूल्यांकन या मालिकेचा भाग आहे.

_______________________________________________________________________

देश स्वातंत्र्याचा ७५ वा वर्धापनदिन साजरा करीत असताना राजकीय विश्लेषक देशाच्या लोकशाहीसंबंधात चिंता व्यक्त करीत आहेत. मात्र त्या सर्वांचे एक गोष्ट योग्य असल्याबद्दल एकमत आहे. ती म्हणजे, निवडणुका. हे आशादायी मूल्यमापन निवडणूक आयोग ज्या व्यावसायिक पद्धतीने निवडणुका घेते, त्या तुलनेत काही लहान नाही. निवडणूक आयोग ही एक अत्यंत शक्तीमान शिखर संस्था आहे, याबद्दल कोणाचेही दुमत असू शकत नाही. 

घटनेच्या कलम ३२४ अन्वये निवडणूक आयोगाची स्थापना झाली. या कलमानेच निवडणूक आयोगाला निवडणुकींचे ‘व्यवस्थापन, दिशादर्शन आणि नियंत्रणा’चे व्यापक अधिकार दिले आहेत. घटनापीठातील काही सदस्यांनी एका संघराज्यीय संस्थेमध्ये निवडणुकांचे सर्व काम एकवटण्याबद्दल चिंता व्यक्त केली. मात्र अखेरीस केवळ एक सशक्त केंद्रीय प्राधिकरण देशाच्या निवडणुकांमध्ये एकसमानता आणू शकेल आणि स्थानिक नियंत्रणातून मुक्तताही मिळवून देऊ शकेल, असे मसुद्याकर्त्यांना वाटले. 

निवडणूक आयोगाचे नेतृत्व सुरुवातीला एकच निवडणूक आयुक्त करीत असत. त्यांच्या मदतीला काही कर्मचारी कायमस्वरूपी होते. पी. व्ही. नरसिंहराव सरकारकडून सन १९९३ मध्ये दोन सहायक निवडणूक आयुक्तांची नियुक्ती करण्यात आली. त्यामुळे आयुक्तांची संख्या तीन झाली आणि ती आजही कायम आहे. आयोगाची रचना फसवी आहे. कारण निवडणुकीच्या वेळी आयोगाकडून आपली श्रेणी नाट्यमयरीत्या वाढवण्यात येते.

राष्ट्रीय स्तरावरील निवडणुका या राज्यस्तरावर नियुक्त केलेल्या हजारो सरकारी कर्मचाऱ्यांच्या माध्यमातून घेतल्या जातात. यांपैकी बहुतांश अधिकारी निवडणूक आयोगाचे कायमस्वरूपी कर्मचारी नसले, तरीही निवडणूक प्रक्रियेदरम्यान कर्मचाऱ्यांच्या या जाळ्याचे संपूर्ण नियंत्रण आयोगाकडेच असते. 

घटनात्मक बाबी पूर्ण करण्याव्यतिरिक्त निवडणूक आयोगाची दोन कार्ये कायद्याच्या दोन प्रमुख तत्त्वांनुसार चालतात. हा कायदा म्हणजे, सन १९५० आणि १९५१ चे लोकप्रतिनिधी कायदे. सन १९५० चा कायदा हा मतदारयाद्या तयार करणे आणि त्यांचे फेरअवलोकन करणे, मतदारांच्या सीमा आखणे आणि मतदारांच्या पात्रता निकष ठरवणे या मुद्द्यांवर मार्गदर्शन करतो. सन १९५१ च्या कायद्यात निवडणूक व्यवस्थापन, उमेदवारांची पात्रता, पक्षांचे नियमन आणि प्रचार प्रक्रियेच्या समावेशासह निवडणूक आचारसंहितेचा अंतर्भाव होतो. 

आव्हानांशी सामना

साधारणतः प्रारंभापासूनच निवडणूक आयोगासमोर गुंतागुंतीची आव्हाने होती. त्या वेळी बहुसंख्य निरक्षर जनतेसाठी मतपत्रिका तयार करण्यासाठी आयोगाने प्रत्येक राजकीय पक्षाला दृश्य निवडणूक चिन्हे देऊ केली. जात, पंथ किंवा वर्ग याच्या पलीकडे जाऊन सर्व भारतीयांची मतदारयादीत नोंदणी करणे ही अत्यंत कठीण कामगिरीही आयोगाकडे सोपवण्यात आली आणि मतदानाच्या दिवशी त्यांना मतदान करण्याची समान संधी देण्याची जबाबदारीही त्यांच्याकडे देण्यात आली. मतदारांवर नोंदणी करण्याचे ओझे टाकण्याऐवजी निवडणूक आयोगाने मतदारनोंदणीचे काम स्वतःच्या शिरावर घेतला. सत्ताधारी पक्ष आणि विरोधी पक्ष यांना समान संधी देण्यासाठी आयोगाने निवडणूक आचारसंहितेचा पुरस्कार आणि नंतर अंमलबजावणी केली. याचा अर्थ प्रचार, निवडणुका आणि प्रशासकीय कामांमध्ये सर्वांनी योग्य आचरण करावे, असा एक आंतरपक्षीय, बंधनकारक नसलेला एक करारच.

राज्यघटना आणि त्यानंतरच्या मार्गदर्शक कायद्यांमुळे निवडणूक आयोगाला एक मजबूत आराखडा मिळतो. या आराखड्याअंतर्गत कार्य करता येते; परंतु हीच इमारत कधीकधी आयोगासाठी अडथळा ठरते. सन १९६० आणि १९७० च्या दशकात पक्ष पद्धतीचे तुकडे होत असताना आणि निवडणूक प्रक्रियेचा खर्च वाढत असताना निवडणुकीच्या एकात्मतेला दोन मोठ्या धोक्यांशी सामना करावा लागला होता. हे दोन धोके म्हणजे, पैसा आणि गंभीर गुन्हेगारी अथवा भारतीय संदर्भाने ‘ताकद.’ तीव्र राजकीय स्पर्धा, वाढती लोकसंख्या, प्रचारादरम्यान होणाऱ्या वाटपासंबंधात मतदारांच्या वाढलेल्या अपेक्षा आणि १९९० च्या सुरुवातीच्या काळात पंचायती राजचे आगमन झाल्यानंतर निवडणुकांची मोठ्या प्रमाणात वाढलेली संख्या यांमुळे निवडणुका हे एक लाभाचे साधन बनले. प्रचाराच्या खर्चाचे लेखापरीक्षण आणि छाननी करण्यासाठी आपल्या स्रोतांचा मोठा भाग देऊ केला असताना निवडणुकीसाठी होणारा खर्च कमी करण्यासाठी निवडणूक आयोगाचे अधिकार मात्र मर्यादित होते. अलीकडील काळात हा खर्च आणखी वाढला आहे. इलेक्टोरल बाँड्स, परकी निधीवरील निर्बंधात शिथिलता आणणे आणि कॉर्पोरेट देणग्यांवरील मर्यादा काढून टाकणे यांसारख्या गेल्या पाच वर्षांमधील बदलांमुळे एक राजकीय निधी पद्धती तयार झाली आहे. या व्यवस्थेचा निवडणूक आयोगामध्ये अंतर्भाव असू शकत नाही. 

निवडणुकीत होणाऱ्या प्रचंड खर्चामुळे गुन्हेगारी आणि राजकारण यांच्यातील नाते दृढ होण्यास मदतच झाली आहे. निवडणूक आयोगाने गोळा केलेल्या आणि लोकशाही सुधारणा संघटना (एडीआर) या ‘ना नफा तत्त्वा’वरील संस्थेने प्रसिद्ध केलेल्या आकडेवारीनुसार सन २००४ मध्ये निवडून आलेल्या लोकसभेच्या २४ टक्के खासदारांनी आपल्यावर गुन्हेगारी दावा दाखल झाल्याचे निवडणुकीदरम्यान जाहीर केले होते. बारा टक्के खासदारांवर गंभीर स्वरूपाच्या गुन्ह्यांची नोंद होती. हे गुन्हे सिद्ध होऊन ते दोषी ठरले, तर किमान दोन वर्षांच्या कारावासाची शिक्षा मिळाली असती. पाठोपाठच्या प्रत्येक राष्ट्रीय निवडणुकीमध्ये या संख्येत वाढ होतच जात आहे.

२०१९ मध्ये संसदेच्या नव्याने निवडून आलेल्या सदस्यांपैकी ४३ टक्के सदस्यांवरील गुन्हेगारी खटले प्रलंबित होते, तर २६ टक्के सदस्यांवर गंभीर गुन्हे नोंदवलेले होते. 

उमेदवारांच्या संपत्तीबाबतही असाच प्रवाह दिसून येतो. सन २००४ मध्ये ३० टक्के खासदार कोट्यधीश होते. यानंतर पंधरा वर्षांनंतर विक्रमी ८८ टक्के संसद सदस्य स्वयंघोषित कोट्यधीश होते. (२०१९ मध्ये विजयी उमेदवारांची सरासरी मालमत्ता तब्बल २१ कोटी रुपये होती.) किमान काही भागांमध्ये ताकद हा कळीचा मुद्दा ठरतो. कारण ताकदीसमवेत पैसाही येत असतो, असे सांख्यिकी पुराव्यानुसार दिसून येते. 

पैसा आणि गंभीर गुन्हेगारी या दोन घटकांशी सामना करण्याची निवडणूक आयोगाची क्षमता ही ते रोखण्यासाठी संसदेची कायदेशीर पावले उचलण्याची क्षमता आणि इच्छा यांवर अवलंबून असते. संसदेत अशा प्रकारच्या गोष्टींमधून नफा घेणाऱ्या राजकारण्यांचा अंतर्भाव असल्याने परिस्थितीत सुधारणा करण्याबाबत अनिच्छा दिसत असेल, तर त्यात नवल नाही. निधीच्या पुरवठ्याबाबत तर अधिक दुर्लक्ष केले जाते. 

दुसरीकडे निवडणुकांमध्ये पारदर्शकता आणि प्रामाणिकपणा असावा, यासाठी निवडणूक आयोगाने दिलेल्या लढ्यात न्यायालये मोठ्या प्रमाणात साथ देतात. सर्वोच्च न्यायालयाने २००३ मध्ये निवडणूक आयोगाची बाजू घेतली आणि राष्ट्र व राज्य स्तरावरील निवडणुकांसाठी सर्व उमेदवारांनी आपल्या नामांकनावेळी गुन्हेगारी पार्श्वभूमी, आर्थिक मालमत्ता, उत्तरदायित्व आणि शैक्षणिक पात्रता उघड करावी, असे निर्देश सर्वोच्च न्यायालयाने दिले होते. स्वतःविषयी माहितीचा तपशील जाहीर केल्याने गुन्हेगारी पार्श्वभूमी असलेल्या संसदेतील लोकप्रतिनिधींसंबंधात कोणताही प्रत्यक्ष परिणाम झाला नसला, तरी यामुळे या समस्येच्या तीव्रतेविषयी जनमानसात जागरूकता निर्माण झाली. गंभीर गुन्हेगारी खटले असलेल्या उमेदवारांना निवडणूक लढवण्यासाठी मज्जाव करण्याच्या मुद्द्यावर न्यायालयांची भूमिका सावध आहे आणि जी प्रकरणे न्यायप्रविष्ट आहेत, त्यांतील संशयितांना गुन्हा सिद्ध होईपर्यंत दोषी मानण्यास नकारही दिला जात नाही. 

मात्र निवडणूक आयोगाची सर्वच आव्हाने ही बाहेरून लादलेली नाहीत. सन २०१४ मध्ये भारतीय जनता पक्ष सत्तेवर आल्यापासून निवडणुकीची वेळ ठरवून, आचारसंहिता लागू करून आणि अनियमिततेमुळे झालेल्या निवडणुकांचा प्रतिकार करून निवडणूक नियमांची पालन करण्याची आयोगाची क्षमता लक्षणीयरीत्या दुर्बल झाली होती. खरेचच १९८९ ते २०१४ दरम्यान युतीच्या काळात प्रगतिपथावर गेलेल्या सर्व विश्लेषक संस्था एकाच राजकीय पक्षाच्या वर्चस्वाखालील एका नव्या व्यवस्थेत संघर्ष करीत होत्या. 

देश स्वतंत्र झाल्यानंतरच्या सुरुवातीच्या दशकांमध्ये काँग्रेसच्या एकछत्री अमलामुळे स्वायत्त संस्थांना प्रगतीसाठी फारशी जागाच उरली नाही. स्वतःच्याच सत्तेवर नियंत्रण ठेवणे हे ना काँग्रेसच्या हिताचे होते, ना स्वायत्त संस्थेच्या. १९९० च्या दशकाच्या प्रारंभी काँग्रेसची सत्तेवरील पकड सैल झाली आणि आघाडी सरकार प्रगतिपथावर असताना निवडणूक आयोगासारख्या स्वायत्त संस्थांना संघर्षाची अथवा हस्तक्षेपाची भीती न बाळगता आपले अधिकार बजावण्यास वाव मिळाला. सन २०१४ मध्ये पुन्हा एकपक्षीय सरकार सत्तेवर आल्याच्या पार्श्वभूमीवर निवडणूक आयोगाचे काही निर्णय लक्ष वेधून घेणारे ठरले.

निवडणुकीच्या वेळापत्रकाच्या बाबतीत ते दिसले. निवडणुकीच्या तारखा जाहीर करण्यास निवडणूक आयोगाने विलंब केला. त्यामुळे सत्तेवरील पक्षाला कल्याणकारी योजना जाहीर करण्यास अधिक वेळ मिळाला.

याशिवाय सत्ताधारी पक्षाने निवडणूक आचारसंहितेचे उल्लंघन केल्यावरही निवडणूक आयोगाने त्यावर फारशी कारवाई केली नाही किंवा जवळजवळ दुर्लक्षच केले. त्यामुळे २०१९ च्या निवडणुकादरम्यान एका निवडणूक आयुक्ताने आपल्या सहकाऱ्यांना जाहीररीत्या सवाल केले. प्रारंभी ‘इलेक्टोरल बाँड्स’ आणण्यास विरोध झाला होता. मात्र नंतर निवडणूक आयोगाने या मुद्द्यावर कोलांडउडी मारून या अपारदर्शी योजनेला परवानगी दिली. 

अखेरीस सांगायचे तर, एखाद्याने निवडणूक आयोगाचे विश्लेषण करावयाचे ठरवले, तर ते संबंधित व्यक्तीच्या अपेक्षेच्या अनुषंगाने केले जाते. मात्र साधारणतः भारताएवढे आयुर्मान असलेल्या देशांकडे नजर टाकली, तर त्या देशांमध्ये आकार्यक्षम आणि तडजोड करणाऱ्या निवडणूक यंत्रणा दिसतात. त्या तुलनेत भारताची कामगिरी बरीच चांगली आहे. खरे तर, निवडणूक आयोगाची देशातील राज्यांच्या निवडणूक आयोगांशी तुलना केली (ग्रामीण आणि शहरी स्थानिक स्वराज्य संस्थांच्या निवडणुकांचे व्यवस्थापन करणाऱ्या राज्यस्तरीय संस्था) तरी निवडणूक आयोगाची कामगिरी किती सरस आहे, हे दिसून येईल. काही प्रसंगी राज्याच्या आयोगांनी स्थानिक निवडणुकांमधील काही नियमांची पायमल्ली केली आहे. अशा वेळी निवड़णूक आयोगाचे संरक्षण करणे आवश्यक होते. 

अर्थात, मानक एवढ्या उंचीवर असल्याने अपेक्षाभंगाची अभिव्यक्ती अधिक जोरकसपणे उमटते. मतदार यादी आधार ओळख क्रमांकाशी जोडण्याचे अधिकार संसदेने सन २०२१ मध्ये निवडणूक आयोगाला दिले. तार्किकदृष्ट्या हे योग्य आहे. आधार क्रमांक मतदार यादीला जोडला गेल्याने संबंधित व्यक्तीच्या ओळखीची सत्यता अधिक मजबूत होऊ शकते. त्यामुळे बनावट नोंदणी आणि फसवणूकही कमी होते. वस्तुस्थिती मात्र अशी झाली, की मतदार याद्यांच्या ‘शुद्धीकरणा’साठी निवडणूक आयोगाकडून करण्यात आलेल्या या तंत्रज्ञानाच्या प्रयोगामुळे मात्र लाखो भारतीय मतदानापासून वंचित राहिले. निवडणूक आयोगाच्या प्रयत्नांमुळे स्त्री-पुरुष मतदारांमधील दरी संपली असली, तरी मतदार यादीतील स्त्रियांचे प्रतिनिधित्व हे पुरुषांच्या तुलनेत आजही कमीच आहे. अखेरीस, राजकीय पक्षांची नोंदणी करण्याचा अधिकार निवडणूक आयोगाला असला, तरीही प्रस्थापित नियमांचे उल्लंघन केल्यामुळे नोंदणी रद्द करण्याचा अधिकार मात्र आयोगाला नाही. 

सापेक्षतः स्वातंत्र्यानंतरच्या काळाचा लेखाजोखा मांडला, तर देशातील निवडणूक प्रक्रिया तुलनेने अधिक सबळ बनत गेली. मात्र ती तशीच राहावी, यासाठी तिच्या सामर्थ्यात भर घालणे आणि तिच्यावर सातत्याने देखरेख ठेवणे यापुढे गरजेचे बनले आहे.