भारतीय शहरे: कालबाह्य व्यवस्थेचे बळी

कोविड-१९ विषाणूच्या प्रादुर्भावामुळे गेल्या १८ महिन्यांत मोठ्या प्रमाणात उद्भवलेल्या विद्ध्वंसामुळे शहरांत राहणे योग्य ठरेल का, असा प्रश्न उपस्थित होत आहे. फेब्रुवारी २०२१ मध्ये ‘इकोनॉमिस्ट इंटेलिजन्स युनिट’ने (EIU) केलेले वार्षिक सर्वेक्षण, कोविड-१९ साथीचा शहरांवर जो परिणाम झाला, त्यावर आधारित ‘राहण्यायोग्यतेचा निर्देशांका’वर केंद्रित आहे.

या निर्देशांकात तळाशी असलेल्या दहा शहरांमध्ये एकही भारतीय शहर नाही, ही दिलासा वाटण्याजोगी बाब आहे. असे असले तरी, २०२२ सालचा निर्देशांक जाहीर करण्यासाठी निवडतज्ज्ञ अद्यापही चाचपणी करत आहेत, असे आपल्या महानगरांमधील रहिवासी म्हणू शकतात. अपेक्षेनुसार, एकही भारतीय शहर पहिल्या १० शहरांच्याही यादीत नाही. काहीशी अनपेक्षित गोष्ट म्हणजे आपण ज्या अर्थव्यवस्थेचा संदर्भ देतो, आणि जी आता एक ठोस जागतिक शक्ती बनली आहे, त्या चीनमधील कोणत्याही शहराचाही त्यात समावेश नाही.

नागरिकांना आणि प्रसारमाध्यमांना असलेल्या स्वातंत्र्यांसंदर्भातील दर्जात्मक निर्देशकांत मिळालेल्या कमी गुणांतून चिनी राष्ट्राची आणि राजकारणाची रचना प्रतिबिंबित होते. उदारमतवादाकडे कल असलेल्या अर्थशास्त्रज्ञांच्या मते, ही जमेची बाजू नाही. दरम्यान, भारताच्या उदारमतवादी लोकशाहीचा परिपाक असलेली भारतीय शहरे- २०१९ सालच्या ‘ईआययू’च्या ‘कॉस्ट ऑफ लिव्हिंग’ निर्देशांकानुसार, फक्त स्वस्त शहरांच्या यादीत उच्च स्थानी विराजमान झालेली आहेत.

शहरात श्रीमंत होणे, पहिल्याइतके सोपे राहिलेले नाही

२०११-१२ सालच्या जनगणनेनुसार, १० लाखांहून अधिक लोकसंख्या असलेल्या भारतातील ५३ सर्वात मोठ्या महानगरांची यातना अशी की, त्यांना वित्तीय संसाधनांच्या अभावाच्या पलीकडे इतर समस्यांचा सामना करावा लागत आहे. २०११-२०१२ सालच्या गणनेनुसार, एकूण लोकसंख्येत ३२ टक्के वाटा असलेल्या, मात्र जीडीपीत ५३ ते ६३ टक्के योगदान असलेल्या या शहरांना भेडसावणाऱ्या आर्थिक मर्यादेचे स्पष्टीकरण देता येण्याजोगे नाही.

प्रत्येक शहराच्या जीडीपीच्या योगदानावर जास्त देखरेख ठेवण्याचे केंद्र सरकारचे प्रयत्न सुरू आहेत. शहरांमधील दरडोई उत्पन्न ग्रामीण भागांपेक्षा सरासरी जास्त आहे, यांतून कामाच्या शोधात, वैद्यकीय मदतीसाठी अथवा उत्तम शैक्षणिक संधींच्या शोधात निम्नशहरी आणि ग्रामीण भागातून शहरांकडे वळणाऱ्या स्थलांतरितांच्या लोंढ्याचे स्पष्टीकरण मिळते.

परिणामी, स्वस्त स्थलांतरित श्रमिकांची उपलब्धता शहरांसाठी संमिश्र वरदान ठरते. त्या प्रमाणात, शहरात नव्याने येणाऱ्यांसाठी आवश्यक तितक्या प्रमाणात सार्वजनिक सुविधा विस्तारण्यात शहरी स्रोत कमी पडतात. ‘दिल्ली मास्टर प्लॅन २०४१’च्या मसुद्यातील अंदाजानुसार, ८५ टक्के रहिवासी नियोजित भागात घर घेऊ शकणार नाहीत आणि ते अनधिकृत किंवा अनियोजित वस्तीत राहतील, ज्यामुळे शहराचा नियोजित विकास ही संकल्पना केवळ कपोलकल्पित ठरेल.

अनुत्सुक शहरवासी

२०११-१२ सालच्या जनगणनेनुसार, भारतातील ७,९३५ शहरांपैकी सुमारे निम्मी (३८९४), शहर म्हणून वर्गीकृत होण्यास तयार नाहीत. वार्षिक मालमत्ता कर, मालमत्तेच्या हस्तांतरणासाठी आकारले जाणारे जास्तीचे शुल्क, अत्यावश्यक सेवांसाठीचे उच्च शुल्क, प्रतिबंधित जमीन वापराचे नियम आणि बांधकाम संहिता, आणि अत्यावश्यक सेवांचा सुमार दर्जा असताना, व्यापक ग्रामीण सवलतींचा अभाव असा जो अतिरिक्त खर्च शहरवासियांना सहन करावा लागतो, त्यातून त्यांची अनिच्छा उद्भवते. मोठ्या शहरांतील महानगरपालिकांच्या सेवांचा दर्जा मोठ्या गावांतील नगरपालिकांच्या सेवांच्या दर्जापेक्षा काही वेगळा नसतो.

४,०४१ मान्यताप्राप्त शहरांनाही आर्थिक पोकळीचा सामना करावा लागतो. आयात शुल्क, आयकर, वस्तू आणि सेवा कर- एक मूल्यवर्धित कर विक्री कर- आणि उत्पादन शुल्क- निर्दिष्ट वस्तूंच्या उत्पादनावरील कर- यांद्वारे मिळणारा महसूल केंद्र आणि राज्य सरकारांसाठी राखीव आहे. मालमत्ता खरेदी करण्याचे बेसुमार वेड असणाऱ्या भारतात, मालमत्ता हस्तांतरणाच्या नोंदणीचे शुल्कही जिथे मालमत्ता आहे, त्या शहराला न मिळता, संबंधित राज्य सरकारला मिळते.

शहरांना कर महसुलातील वाटा मिळणे आवश्यक आहे, जो त्यांना केंद्रीय करांमधून अथवा तत्सम राज्य-स्तरीय वित्त आयोगांद्वारे पंचवार्षिक वित्त आयोगाने द्यायला हवा. साहजिकच, राज्ये- ग्रामीण मतदारांना फशी पाडत, ग्रामीण मतांवर लक्ष केंद्रित करताना- शहरी आर्थिक गरजांना सापत्न वागणूक देतात.

घटनात्मक विषमता

भारतीय राज्यघटनेताल (भाग ९-ए अनुच्छेद २४३ डब्ल्यू ते झेडए) अंतर्गत शहर शासनाकडे मूळ अधिकारांची कमतरता आहे. १२व्या अनुसूचीमध्ये १८ सरकारी क्षेत्रे शहर शासनाच्या आदेशानुसार निर्दिष्ट केली गेली असली तरीही वैयक्तिक राज्यांना शहरी आदेशांचे कायदे करणे आवश्यक आहे.

घटनात्मक स्तरांच्या उतरंडीमध्ये (संघ, राज्ये आणि शहरे) कार्यात्मक आदेश कसे वितरित केले जावेत, याचे हे चित्र सहाय्यतेच्या तत्त्वांशी जुळत नाही. पुरेसा वित्तपुरवठा आणि व्यावसायिकदृष्ट्या व्यवस्थापन करण्यात आलेली महानगरे दूरस्थ केंद्र सरकार अथवा राज्य सरकारपेक्षा खूपच चांगली, प्रमाणशीर सार्वजनिक सेवा पुरवू शकतात, मात्र भारंभार उद्दिष्टे गाठण्याच्या प्रयत्नात तसेच प्रादेशिक, ग्रामीण आणि शहरी अशा वैविध्यपूर्ण प्रवर्गांच्या गरजा भागवाव्या लागत असल्याने महानगरांवर मर्यादा येतात. दुर्दैवाने, आपल्या शहर शासनाला एकसंध राजकीय सत्तेच्या अभावाचे दुष्परिणाम सहन करावे लागतात.

शहरी राजकारणासाठी कोणीही पुढाकार घेत नाही

असे सांगितले जाते की, भारतीय राजकारणी आणि प्रशासकीय अधिकारी अगदी सर्वात मोठ्या शहरी सार्वजनिक सेवांमध्ये काम करण्यापेक्षा राज्य किंवा केंद्र सरकारमध्ये काम करण्यात धन्यता मानतात. फ्रान्स, इंग्लंड अथवा अमेरिकेत घडते त्याप्रमाणे आपल्या देशातील कोणत्याही शहराचा महापौर अद्याप देशाचा पंतप्रधान बनलेला नाही. विद्यमान खासदारांपैकीही, अगदी मोजक्याच लोकांनी शहर शासनात त्यांची राजकीय कौशल्ये परजली आहेत.

शहर स्तरावरील प्रशासकीय अनुभवाचे हे विकृत राजकीय मूल्यमापन मागासलेपणाचे लक्षण आहे. अगदी एका दशकाआधीही, २०११-१२ मध्ये, १८.४ दशलक्ष लोकसंख्या असलेले बृहन्मुंबई हे शहर देशातील सर्वात मोठे शहर होते, दिल्लीसह १३ लहान राज्यांपेक्षा मुंबईची लोकसंख्या जास्त होती. देशातील सर्वात मोठ्या १८ शहरांपैकी अगदी लहान असलेल्या केरळमधील कोझिकोडे या शहराची लोकसंख्या २.०३ दशलक्ष होती. मात्र, ही लोकसंख्या गोव्यासह सर्वात लहान पाच राज्यांतील लोकसंख्येपेक्षा जास्त होती.

अपरिहार्य वाढ

शहरांमध्ये दशकभरात झालेली वाढ ही राष्ट्रीय वाढीच्या दीड पटीवरून, मागील दशकात, २००१ ते २०११ दरम्यान १.८ पटीपर्यंत वाढली. हा कल २०२१ पर्यंत सुरू राहिला आहे. पुढील दोन दशकांपासून २०४५ पर्यंत राजकीय आणि कार्यकारी व्यवस्थापन करणाऱ्या मंडळींवर आपले तोंड लपवण्याची पाळी येईल.

आंतरराष्ट्रीय तज्ज्ञांच्या मते, शहरांकडे वाढते लोंढे वाढत्या प्रगतीचे निर्देशक आहेत, ज्यामुळे गुंतवणूक, नाविन्य आणि सर्वसमावेशकतेला चालना मिळते. भारतीय शहरे वैयक्तिक स्वातंत्र्य, लिंगाधारित समानता, जाती अथवा धर्माशी जोडलेल्या पारंपरिक ओळखींपासून सुटका, ज्ञानाधिष्ठित नेटवर्कमध्ये प्रवेश अथवा आंतरराष्ट्रीय सहकार्यासाठी मार्ग संपादन करणाऱ्यांचे सुरक्षित आश्रयस्थान बनून वैशिष्ट्यपूर्ण सामाजिक उद्दिष्ट पूर्ण करतात.

शहरे आणि परिघीय ग्रामीण भागांमधील नाळ बळकट करणे

हे सर्वमान्य आहे की, नैसर्गिक संसाधने आणि पर्यावरण व्यवस्थापनात मिळणारा फुकटचा लाभ संपवण्यासाठी शहरांनी परस्पर लाभदायक अशा भागीदारीमध्ये आसपासच्या निम्नशहरी आणि ग्रामीण भागांसह अधिवास असलेली पर्यावरण व्यवस्था सामायिक करायला हवी. प्रादेशिक परिसंस्थेला लाभदायक ठरण्यासाठी, शहरांचे आर्थिक सामर्थ्य बळकट करणारे फलदायी करार घडण्याकरता ग्रामीण स्तरावरील शासन आणि शहरांचे व्यवस्थापन करणारी राज्य सरकारे यांच्यात थेट वाटाघाटी होणे महत्त्वाचे आहे.

वीजनिर्मितीसाठी शेतीतील टाकाऊ कचरा ऊर्जा निर्मितीकरता वापरण्यासाठी किंवा ग्रामीण भागात उपलब्ध असलेली सौर ऊर्जा खरेदी करण्यासाठी, रस्ते बांधणीसाठी विघटन न होणारा कचरा वापरण्यासाठी किंवा सेंद्रिय शेती पद्धतींना अनुदान मिळावे आणि स्वच्छ, शाश्वत, प्रादेशिक वातावरणासाठी ‘सार्वजनिक निळ्या-हिरव्या राखीव’ पट्ट्यासाठी शहरे आर्थिक प्रोत्साहन देऊ शकतात. अशा उभयपक्षीय वाटाघाटींना आणि परस्पर लाभदायक करारांना प्रोत्साहन देण्यासाठी, राज्य सरकार विरोधात शहर शासनाचे राजकीय वजन वाढवणे महत्त्वाचे आहे.

शहर प्रशासनातील झटपट विजयाची समीकरणे टाळा

१० लाखांहून अधिक विविध प्रकारच्या व्यक्ती एकत्र नांदणाऱ्या महानगरांतील घटनात्मक स्थिती उंचावण्यासाठी एक चांगला मुद्दा आहे. २०३० सालापर्यंत सुमारे ६९ हून अधिक शहरे असतील, ज्यांची लोकसंख्या दहा लाखांहून जास्त असेल. मोठ्या राज्यांच्या राजधान्यांव्यतिरिक्त, गुजरातमधील सुरत आणि महाराष्ट्रातील पुणे या शहरांतील लोकसंख्येने २०११ सालीच ५० लाख लोकसंख्येचा टप्पा गाठला आहे.

जर राज्यांतर्गत-राज्य प्रारूपात परस्परविरोधी आदेश उद्भवण्याची शक्यता लक्षात घेत केवळ श्रेणीसुधार करून शहरांच्या पालिकांना राज्याचा दर्जा देण्यापेक्षा एखाद्या शहराच्या महानगरपालिकेचा चेहरामोहरा कायम ठेवणे आणि महापौरांना कार्यकारी आणि आर्थिक अधिकार देणे हे प्रारूप चांगले आहे. दिल्ली आणि पुद्दुचेरीसारखे राज्यांतर्गत-राज्य प्रारूप टाळायला हवे.

जर शहरे राज्य सरकारांना निर्बंधांपासून मुक्त करायची असतील आणि तरीही आर्थिकदृष्ट्या स्थिर असतील तर राज्य सरकारांच्या मूलभूत आदेशांशी सुसंगत अशी, शहरी शासनांच्या मूळ घटनात्मक कार्यकारी आणि आर्थिक अधिकारांमध्ये वाढ करणारी एक नवी शहर प्रशासनाची चौकट आवश्यक आहे.

शहरे, सामायिक आणि शाश्वत वाढीचे प्रारूप

अमेरिकेचा सद्य (२०१९) दरडोई जीडीपी २१०१ अमेरिकी डॉलर्स इतका आहे, भारताचा जीडीपी नायजेरिया आणि घानाहून कमी आहे. यांवरून स्पष्ट होते की, २०१९ साली करण्यात आलेल्या ‘आयईएसई’च्या जगभरातील १७४ शहरांच्या ‘सिटीज इन मोशन’ या सर्वेक्षणात मुंबई, दिल्ली आणि कोलकाता सर्वात तळाशी आहेत, तर बंगळुरू त्याहून बऱ्या अशा खालच्या क्रमवारीतील तियांजिन (चीन), कुवैत आणि केप टाऊन (दक्षिण आफ्रिका) यांच्यासोबत आहे.
मात्र, केवळ आर्थिक कामगिरीमुळे शहर महान बनत नाही. चीन हा देश दरडोई जीडीपीच्या आधारे जगातील तीन सर्वात मोठ्या अर्थव्यवस्थांपैकी एक आहे. परंतु केवळ शांघाय या शहराची लोकसंख्या आणि आर्थिक निकषाच्या आधारे झालेली प्रगती उत्तम आहे, मात्र बीजिंगची प्रगती मध्यम आहे. गुआंगझोऊ आणि शेन्झेन या इतर दोन शहरांची क्रमवारी अधिक खालची आहे. वरपासून सातव्या क्रमवारीत ही शहरे अगदी तळाशी आहेत.

दरडोई जीडीपीची पातळी कमी असूनही, २.६ ट्रिलियन अमेरिकी डॉलर (२०२० चालू मुदतीत) जीडीपी असलेल्या भारताची अर्थव्यवस्था फ्रान्सच्या बरोबरीने पाचव्या क्रमांकावर आहे, आणि दशकभरात तिसऱ्या स्थानासाठी जर्मनी आणि अखेरीस जपानला आपण दूर सारू शकतो. शाश्वत आणि न्याय्य वाढीच्या शोधात हानिकारक ग्रामीण-शहरी यांच्यातील द्वैत कमी करत प्रादेशिक विकासाचे स्वायत्त चालक म्हणून आपल्या लाखो शहरांची पुनर्रचना करणे महत्त्वपूर्ण ठरेल.

• Urbanisation in India
• INDIAN CITIES
• urban development
• URBANISATION IN INDIA

The views expressed above belong to the author(s). ORF research and analyses now available on Telegram! Click here to access our curated content — blogs, longforms and interviews.