मास्टर प्लॅन अंमलबजावणीला शहरांत अपयश का?

केंद्रीय अर्थमंत्र्यांनी संसदेत २०२२-२३ या आर्थिक वर्षाचा अर्थसंकल्प सादर करताना शहरांसंदर्भाने बोलताना शहर नियोजन या विषयावर आपले संपूर्ण लक्ष केंद्रित केले होते. त्यामुळे अत्यंत दुर्लक्षित असलेला हा विषय शहरी बौद्धिक वर्तुळात केंद्रस्थानी आला. तोपर्यंत ७४ वी घटना दुरुस्ती आणि शहरी प्रशासन, विशेषतः पारदर्शकता, उत्तरदायित्व, स्थानिक क्षमता आणि महापालिका संस्थांमधील महापौर नेतृत्वाची गरज या विषयांवर भर दिला गेल्याने शहरांविषयीचे मुद्दे झाकोळले गेले होते. शहर नियोजनाकडे दुर्लक्ष करणे म्हणजे, जंगली तण वाढतात तशी शहरांची अव्यवस्थित व अस्ताव्यस्त वाढ. येत्या काही वर्षांत शहर नियोजनाच्या दिशेने प्रयत्न करण्यावर अर्थमंत्र्यांकडून जो भर देण्यात आला आहे, त्यातून शहरी नियोजनाच्या सध्याच्या कोलमडलेल्या गलथान परिस्थितीत बदल होण्यास सुरुवात व्हायला हवी, अशी आशा आहे.      

शहर नियोजनाकडे दुर्लक्ष करणे म्हणजे, जंगली तण वाढतात तशी शहरांची अव्यवस्थित व अस्ताव्यस्त वाढ.

भारत २०४७ मध्ये स्वातंत्र्याची शंभर वर्षे पूर्ण करीत असेल, तेव्हा देशाची निम्मी लोकसंख्या शहरांमध्ये राहात असेल, असे अर्थमंत्र्यांनी आपल्या भाषणात सांगितले. हे लक्षात घेता, राष्ट्रीय विकासासाठी शहरांचा चांगला विकास होणे महत्त्वपूर्ण आहे. अशा प्रकारे महानगरांना आर्थिक प्रगतीचे चैतन्यदायी केंद्र बनवण्याची गरज आहे. त्याचप्रमाणे टियर २ व टीयर ३ शहरांना मदतीची गरज आहे. त्यांना मदत मिळाली, तर ती भविष्यात अधिक मोठी भूमिका बजावू शकतील. शहरी नियोजनाची मूलगामी कल्पना पुन्हा मांडण्यात आली, तरच हे शक्य होऊ शकते. पुनर्बांधणीच्या या प्रक्रियेवर देखरेख करण्यासाठी शहरी नियोजन आणि रचना, स्थानिक संस्थेने केलेले इमारतींचे नियम अभ्यासक्रम यांवर लक्ष्य ठेवण्यासाठी एका उच्चस्तरीय समितीचा प्रस्ताव ठेवण्यात आला. त्यानुसार, अर्थमंत्र्यांनी प्रस्तावित केलेली शहरी नियोजन क्षेत्रातील उच्च दर्जाची उत्कृष्टता केंद्रे स्थापन केली जातील. त्यासाठी प्रत्येकी २५० कोटी रुपयांची तरतूद केली जाईल.

भारतीय घटनेच्या बाराव्या भागाअंतर्गत सूचीमध्ये शहरी नियोजनाला अग्रस्थान देण्यात आले आहे. त्यामध्ये नगरपालिकांच्या कार्याचा अंतर्भाव करण्यात आला आहे. शिवाय राज्याच्या नगरपालिका कायद्यांनुसार प्रत्येक शहरी स्थानिक मंडळाला भविष्याचा वेध घेणाऱ्या विकासकामाचे नियोजन करणे आवश्यक आहे. याला देशातील काही भागांमध्ये प्रधान योजना (मास्टर प्लॅन) असे संबोधले जाते. या योजना म्हणजे वीस वर्षांच्या काळात अंमलात आणल्या जाणाऱ्या शहराच्या स्थानिक विकासाची विस्तृत रूपरेषा (ब्लू प्रिंट) आहेत. त्यामध्ये सामान्यतः सध्याच्या जमीन वापराच्या योजनेचा समावेश होतो. प्रस्तावित जमीन वापर योजना शहराविषयीची माहिती व लोकसंख्या, विकास नियंत्रक नियम किंवा विकास नियंत्रक व प्रोत्साहन नियमावली यांवर आधारित आहे. त्यातून संबंधित योजना कोणती तत्त्वे, उद्देश आणि उद्दिष्टांवर आधारलेली आहे, ते स्पष्ट होते. त्यात शहराला त्याच्या अंदाजित लोकसंख्येच्या प्रमाणात देण्यासाठी आवश्यक असलेल्या अनेक सुविधा किंवा सेवांसाठी मानकांचाही समावेश आहे. उदाहरणार्थ, प्रत्येक नागरिकासाठी दहा चौरस मीटर खुली जमीन देण्याचे मानक असेल, तर शंभर चौरस किलोमीटर क्षेत्रफळ असलेल्या दहा लाख लोकसंख्येच्या शहरासाठी हरित, बांधकाम करण्यास मज्जाव असलेले दहा चौरस किलोमीटरचे क्षेत्र राखून ठेवणे आवश्यक असेल. भारत सरकारने ‘शहर व प्रादेशिक विकास योजना निर्मिती आणि अंमलबजावणी मार्गदर्शक तत्त्वे’ घालून दिलेली असली, तरी ही मानके एकसमान नाहीत किंवा राष्ट्रीय पातळीवर सक्तीचीही नाहीत. राज्यातील शहर स्थानिक संस्था राज्य नगर नियोजन संचालनालयासाठी मानके निर्धारित करतात, तर कधीकधी मुंबईसारखी मोठी शहरे स्वतःची मानके स्वतःच ठरवतात.    

शहराचे मुख्य वैशिष्ट्य आर्थिक असल्याने आणि बाह्य जगामध्ये अशा बदलांची दखल घेतली जात नसल्याने शहरामध्ये नियोजनाचा अभाव निर्माण होईल. त्यामुळे नव्या गरजा पूर्ण करण्याच्या दृष्टीने शहरांची प्रतिसाद क्षमता कमी होईल व अकार्यक्षमता वाढेल.

गावे आणि शहरे गतिमान असतात आणि काळानुसार त्यांचा आकार आणि पोत बदलतो. विज्ञान, तंत्रज्ञान, तंत्रज्ञानविषयक नवकल्पना, डिजिटायझेशन आणि शहरी जगात ज्याप्रकारे उद्योग-व्यवसाय केला जातो त्याचाही शहरांवर मोठा परिणाम होतो. हे बदल गांभीर्याने घेणे आणि त्यावर त्वरित विचार करणे आवश्यक आहे. ते योजनांमध्ये प्रतिबिंबित व्हायला हवेत. मात्र, आपण दर्जेदार योजनांसाठी पूर्वतयारी करण्याचा विचार करीत असताना आणि बदलत्या परिस्थितीच्या पार्श्वभूमीवर त्यातही सातत्याने बदल करण्याची गरज बोलून दाखवत असताना वस्तुस्थिती अशी आहे, की शहरी नियोजनाची स्थिती दयनीय झाली आहे, हे लक्षात घ्यायला हवे.

शहरी नियोजनाची सद्यस्थिती पाहिली, तर बहुसंख्य शहरांकडे विकासकामांची योजना नाही. नीती आयोगाच्या ‘भारतातील शहर नियोजन क्षमता सुधारणा’ अहवालात नमूद केल्यानुसार, देशातील ७९३३ शहरी स्थानिक संस्थांपैकी ६३ टक्के संस्थांकडे विकासकामाच्या योजना नाहीत. त्यामुळे भविष्यकाळात येणाऱ्या विकासातील आव्हानांना सामोरे कसे जायचे, याची कोणतीही दिशादर्शक योजना नाही. ज्या शहरी स्थानिक स्वराज संस्थांनी एखादी योजना आखण्यासाठी पुढाकार घेतला आहे, त्या संस्था या योजना वेळेत आखू शकल्या नाहीत. ज्या संस्थांनी कसेबसे करून योजना आखल्या, त्या योजना शहरांना आवश्यक अशा दर्जेदार नव्हत्या. हे पाहता, शहरी नियोजनात बऱ्याच त्रुटी राहिल्या असणार हे स्पष्ट आहे; तसेच स्वतंत्र भारताची शहरी नियोजन धोरणे ही देशाच्या सामाजिक-आर्थिक गरजा आणि तंत्रज्ञानविषयक कल्पकतेशी सुसंगतपणे बदललेली नाहीत, याबद्दल कोणाचेही दुमत नाही. पण त्याहूनही चिंतेची मोठी बाब म्हणजे, वीस वर्षांचा काळ लोटूनही आखलेल्या बहुतांश योजनांची अद्याप अंमलबजावणी नाही.

विकासकामांच्या योजना आखण्याच्या आणि त्यांची अंमलबजावणी करण्याच्या मार्गात अनेक घटक आडवे येतात. पहिला म्हणजे, शहरी स्थानिक संस्थांकडे अंतर्गत व्यापक नियोजनाची क्षमता नसते. त्यामुळे विकासकामे एकत्रित करण्यासाठी आणि संपूर्ण प्रक्रियेमध्ये त्यांना मार्गदर्शन करण्यासाठी बाहेरील व्यावसायिक गटाला नियुक्त करणे गरजेचे असते. देशात शहरी स्थानिक संस्थांचे प्रमाण अगदी अल्प आहे. हे प्रमाण जर जास्त असते, तर त्यांनी स्वतःच ही आव्हाने पेलली असती. व्यावसायिक तज्ज्ञ नियोजक शोधून काढण्यासाठी शहरी स्थानिक संस्थांकडून लिलाव प्रक्रिया करण्यात येते; परंतु हे काम करण्यासाठी योग्य संस्था शोधून काढणे अवघड असते. बोलीच्या अनेक फेऱ्या घेण्याचा नियम असतो. शिवाय हे काम करणे महागडे असते आणि तयारीसाठी स्रोत बाजूला ठेवणे अनेक शहरी स्थानिक संस्थांना कठीण होऊ शकते.     

व्यावसायिक तज्ज्ञ नियोजक शोधून काढण्यासाठी शहरी स्थानिक संस्थांकडून लिलाव प्रक्रिया करण्यात येते; परंतु हे काम करण्यासाठी योग्य संस्था शोधून काढणे अवघड असते.

शहरी स्थानिक संस्थांना प्रधान योजना तयार करण्यात यश आले, तर ते प्रस्ताव सादर करतात. पण हा प्रस्ताव म्हणजे खर्चाचा अक्षरशः डोंगर असतो. ही योजना स्थानिक असल्याने स्वाभाविकपणे नागरिकांना नगरपालिका सुविधा/सेवा पुरवण्यासाठी बरीच जमीन संपादित करणे गरजेचे होते. दुर्दैवाने, भूसंपादन कायदा व योग्य नुकसानभरपाईचा हक्क आणि पारदर्शक भूसंपादन, पुनर्वसन व पुनर्निवास कायदा २०१३ या कायद्यांअंतर्गत शहरी भूसंपादन प्रतिबंधात्मक करून महाग केले आहे. शहरी स्थानिक संस्थांना वार्षिक रेकनर दर/परिमंडल दराच्या दुप्पट रक्कम भरावी लागेल. प्रधान योजनेमध्ये समावेश असलेल्या संपादनाचे प्रमाण लक्षात घेता देशातील कोणतीही शहरी स्थानिक संस्था या जमिनींची खरेदी करण्याचे स्वप्न पाहू शकत नाही. शहरी स्थानिक संस्थेला एफएसआय (फ्लोअर स्पेस इंडेक्स), टीडीआर (विकास अधिकारांचे हस्तांतरण) किंवा निवास आरक्षण यांसारखी अतिरिक्त अनुदाने देण्याचे पर्याय आहेत. या पर्यायांचे शहरासाठी काही नकारात्मक परिणामही होतात. बरेचदा देयकासाठी कोणताही पर्यायी मार्ग निवडण्याची जमीन मालकांची तयारी नसते. अशा वेळी मालक पैशाची मागणी करतात आणि शहरी स्थानिक संस्थांना पैसे चुकते करता आले नाहीत, तर ते न्यायालयात धाव घेतात. खटले सुरू झाले, की तारखावर तारखा पडतात आणि प्रकरण रेंगाळते. विकासकामांच्या योजनांमध्ये हा एक प्रमुख अडथळा निर्माण होतो.

विकासकामांच्या अंमलबजावणीकडे दुर्लक्ष होण्याचा दोष शहरी स्थानिक संस्थांकडेही जातो. ज्या जमिनी नगरपालिकेच्या अखत्यारितील आहेत किंवा सरकारी मालकीच्या आहेत, त्या जमिनींचा विकास करण्यासाठी केवळ बांधकामाची किंमत मोजावी लागते. असे असले, तरी दर वर्षी अर्थसंकल्पीय तरतुदीसाठी विकास योजना हा वैधानिकदृष्ट्या सक्तीचा दाखला ठरत नाही. वार्षिक अंदाजपत्रक तयार करताना शहरी स्थानिक संस्थेच्या प्रशासनाकडून विकासकामांची अंमलबजावणी करण्यासाठी आणि त्यानुसार अंदाजपत्रकात विकासकामांसाठी आर्थिक तरतूद करण्यासाठी कोणताही विशिष्ट प्रयत्न केला जात नाही. वार्षिक अर्थसंकल्पात कोणतीही तरतूद नसल्यास कामे अपूर्ण राहतील आणि सेवायोजना नागरिकांपर्यंत पोहोचणार नाहीत. त्यामुळे शहरी जीवनमान अपरिहार्यपणे खालावलेले राहील.  

शहरी स्थानिक संस्थेला एफएसआय (फ्लोअर स्पेस इंडेक्स), टीडीआर (विकास अधिकारांचे हस्तांतरण) किंवा निवास आरक्षण यांसारखी अतिरिक्त अनुदाने देण्याचे पर्याय आहेत. या पर्यायांचे शहरासाठी काही नकारात्मक परिणामही होतात.

या पार्श्वभूमीवर वर सांगितलेल्या काही उपाययोजनांमुळे शहरी स्थानिक संस्था मोठ्या प्रमाणात विकासकामे पूर्ण करू शकतात; परंतु योजना अंमलात आणण्यासाठी शहरी स्थानिक संस्थांच्या एकूण अकार्यक्षमतेमुळे ते कागदावरच राहण्याची शक्यता असते. अर्थातच, शहराच्या कल्याणाच्या केंद्रस्थानी प्रधान योजनाच असतात, यात शंका नाही. मात्र, शहरी नियोजनाला माणूसबळ व पैशाची भरघोस मदत देऊ केली जात नाही, तोपर्यंत यातून काही चांगले घडण्याची शक्यता नाही.

रमानाथ झा हे ऑब्झर्व्हर रीसर्च फाउंडेशनचे सन्माननीय फेलो आहेत.

• Urbanisation in India
• Urbanisation
• India
• budget
• Budget 2022-23
• compensation
• constitution
• costs
• deficits
• Development
• DPs
• implementation
• land laws
• master plan
• megacities
• NITI Aayog
• Technology
• Tier 2/3 cities
• urban planning

The views expressed above belong to the author(s). ORF research and analyses now available on Telegram! Click here to access our curated content — blogs, longforms and interviews.