आंतरराष्ट्रीय संबंध परंपरेने राष्ट्रीय सरकारांचे क्षेत्र मानले जात असले, तरी ब्राझीलमधील बेलेम येथे नुकत्याच पार पडलेल्या COP-30 परिषदेतून समोर आलेला सर्वात महत्त्वाचा निष्कर्ष म्हणजे जागतिक हवामान कूटनीतीत शहरांचा प्रभावी घटक म्हणून झालेला उदय.
जग अतिशय वेगाने शहरीकरणाकडे वाटचाल करत आहे. संयुक्त राष्ट्रांच्या अंदाजानुसार जागतिक शहरीकरणाचा दर 58 टक्क्यांवरून 2050 पर्यंत 68 टक्क्यांपर्यंत वाढण्याची शक्यता आहे. आज शहरे जागतिक एकूण देशांतर्गत उत्पन्नाच्या जवळपास 80 टक्के निर्मितीस कारणीभूत आहेत आणि सुमारे 75 टक्के हरितगृह वायू उत्सर्जनासाठी जबाबदार आहेत. तीच शहरे हवामान असुरक्षिततेच्या आघाडीवर उभी असून तीव्र उष्णता, पूर, समुद्रपातळी वाढ, वायुप्रदूषण आणि जलद पर्यावरणीय ऱ्हास यांचा थेट सामना करत आहेत. तरीही हवामान संकटात आणि त्यावरील उपायांमध्ये त्यांची मध्यवर्ती भूमिका असूनसुद्धा, अलीकडच्या काळापर्यंत आंतरराष्ट्रीय हवामान चर्चांमध्ये शहरी सरकारे आणि व्यापक शहरी अजेंडा मोठ्या प्रमाणात दुर्लक्षितच राहिले होते.
1995 मध्ये संयुक्त राष्ट्रांच्या हवामान बदल चौकटीअंतर्गत झालेल्या पहिल्याच परिषदेत शहर सरकारांची उपस्थिती असली, तरी जवळपास दोन दशके त्यांची भूमिका केवळ प्रतीकात्मकच राहिली. 2015 मध्ये संयुक्त राष्ट्रांनी 2030 कृती कार्यक्रमांतर्गत शाश्वत विकास उद्दिष्ट-11 स्वीकारल्यानंतर मात्र निर्णायक बदलाला सुरुवात झाली. या निर्णयातून हे स्पष्ट झाले की शाश्वततेची उद्दिष्टे केवळ विभागनिहाय उपाययोजनांतून साध्य होऊ शकत नाहीत, तर त्यासाठी शहरकेंद्रित आणि भौगोलिकदृष्ट्या सुसंगत दृष्टिकोन आवश्यक आहे.
शहरे आता केवळ धोरण अंमलबजावणीच्या शेवटच्या टप्प्यापुरती मर्यादित राहिलेली नाहीत; ती वाढत्या प्रमाणात कूटनीतीच्या क्षेत्रात प्रवेश करत आहेत, जागतिक नियम घडवत आहेत, आंतरराष्ट्रीय भागीदाऱ्या निर्माण करत आहेत आणि तळागाळातून हवामान संक्रमणाला चालना देत आहेत.
यानंतर लगेचच पॅरिस कराराने राष्ट्रीय सरकारे आणि राज्यबाह्य घटकांचे महत्त्व औपचारिकरीत्या मान्य केले. राष्ट्रीय स्तरावर ठरवलेल्या योगदानांना बळकटी देण्यासाठी आणि परिवर्तनकारी हवामान कृतीला गती देण्यासाठी त्यांची भूमिका निर्णायक असल्याचे अधोरेखित करण्यात आले. या कराराअंतर्गत जागतिक हवामान कृती अजेंडा स्थापन करण्यात आला, ज्यामुळे शहरांना सहभाग, प्रगती अहवाल आणि आंतरराष्ट्रीय सहकार्य यासाठी संरचित मार्ग उपलब्ध झाले. या टप्प्याने एक नव्या युगाची सुरुवात केली, ज्यामध्ये शहरी हवामान कृती आंतरराष्ट्रीय चर्चांच्या शेवटावरून थेट जागतिक हवामान कारभाराच्या केंद्रस्थानी पोहोचली.
तेव्हापासून शहरी अजेंड्याला सातत्यपूर्ण गती मिळत गेली आणि COP-30 मध्ये शहरांना मिळालेल्या ठळक उपस्थितीमध्ये तिचे शिखर दिसून आले. बेलेम परिषदेत 14,000 हून अधिक शहरे, राज्ये आणि प्रदेशांनी हवामान उपाययोजना पुढे नेण्याची वचनबद्धता व्यक्त केली. शहरे आता केवळ धोरण अंमलबजावणीपुरती मर्यादित राहिलेली नाहीत; ती जागतिक मानके घडवत आहेत, आंतरराष्ट्रीय शहरी आघाड्या उभारत आहेत आणि तळातून वरच्या दिशेने हवामान परिवर्तनाची प्रक्रिया पुढे नेत आहेत.
जागतिक हवामान व्यासपीठांमध्ये शहरांचा आणि स्थानिक सरकारांचा सहभाग तुलनेने अलीकडचा असला, तरी आंतरराष्ट्रीय आर्थिक आणि सांस्कृतिक क्षेत्रांतील त्यांचा सहभाग मात्र खूप जुना आहे. जागतिकीकरणाच्या प्रक्रियेमुळे आणि वाढत्या आर्थिक स्पर्धेमुळे शहरांना उद्योजक शहरीकरण म्हणून ओळखल्या जाणाऱ्या दृष्टिकोनाचा स्वीकार करावा लागला.
डेव्हिड हार्वे यांनी या परिवर्तनाचे वर्णन शहर सरकारांच्या धोरणात्मक विस्ताराच्या रूपात केले आहे. पूर्वी केवळ मूलभूत नागरी सेवा पुरविण्यावर लक्ष केंद्रित करणारी शहरे हळूहळू गुंतवणूक, कुशल मनुष्यबळ आणि जागतिक ओळख मिळवण्यासाठी स्पर्धा करणारे उद्योजक घटक बनली. याच काळात न्यूयॉर्क, लंडन, पॅरिस, टोकियो, सिंगापूर आणि दुबई यांसारखी तथाकथित जागतिक शहरे उदयास आली. ही शहरे आंतरराष्ट्रीय आर्थिक आणि वित्तीय जाळ्यांची नियंत्रण केंद्रे बनली. त्यानंतर शांघाय, साओ पाउलो, जोहान्सबर्ग आणि मुंबई यांसारखी प्रादेशिक शक्तिकेंद्रे पुढे आली. अनेक ठिकाणी राष्ट्रीय सरकारांनीही आपल्या भू-राजकीय आणि आर्थिक धोरणांचा भाग म्हणून प्रमुख शहरांच्या जागतिक स्थाननिर्धारणाला सक्रिय पाठबळ दिले.
जगभरातील शहरे आता आंतरराष्ट्रीय सहभागाकडे अधिक गांभीर्याने पाहू लागली आहेत. अनेक महानगरपालिका सरकारांनी जागतिक स्तरावरील सहभागासाठी स्पष्ट धोरणे आखण्यास सुरुवात केली आहे. आर्थिक विकास, पर्यटन प्रोत्साहन आणि गुंतवणूक आकर्षित करणे हे घटक अजूनही महत्त्वाचे असले, तरी वाढत्या संख्येने शहरे आपल्या आंतरराष्ट्रीय अजेंड्याच्या केंद्रस्थानी शाश्वतता आणि हवामान कृतीला स्थान देत आहेत.
या व्यापक परिवर्तनाच्या पार्श्वभूमीवर शहर कूटनीती हा आंतरराष्ट्रीय सहभागाचा स्वतंत्र आणि अधिक प्रभावी अवकाश म्हणून उदयास आला आहे, जो राष्ट्रीय सरकारांच्या भूमिकेला पूरक ठरतो. व्यापक संकल्पनात्मक दृष्टिकोनातून पाहता, शहर कूटनीती म्हणजे समान समस्यांवर उपाय शोधण्यासाठी महानगरपालिका सरकारांनी आंतरराष्ट्रीय पातळीवर सक्रिय सहभाग घेणे होय. शिकागो जागतिक व्यवहार परिषद, लंडन विद्यापीठ महाविद्यालय आणि मेलबर्न विद्यापीठ यांच्या महत्त्वपूर्ण अभ्यासानुसार नगरस्तरीय परराष्ट्र धोरण हे शहरी प्रशासनाचे ठळक वैशिष्ट्य बनत आहे. जगभरातील शहरे आंतरराष्ट्रीय सहभाग अधिक गंभीरपणे घेत असून अनेक महानगरपालिका सरकारे आपल्या जागतिक संवादासाठी स्पष्ट धोरणे मांडत आहेत. आर्थिक विकास, पर्यटन आणि गुंतवणूक आकर्षण हे अजूनही महत्त्वाचे स्तंभ असले, तरी अनेक शहर धोरणांमध्ये आता शाश्वतता आणि हवामान कृतीला केंद्रस्थानी स्थान दिले जात आहे.
शहरे आंतरराष्ट्रीय सहभाग मजबूत करण्यासाठी विविध जागतिक नेटवर्कच्या परिसंस्थेचा वाढत्या प्रमाणात वापर करत आहेत. प्रथम, महानगरपालिका सरकारे आता C-40 शहरे, महापौरांचे जागतिक संसद, आणि राष्ट्रकुल स्थानिक सरकार मंच यांसारख्या व्यासपीठांमध्ये सक्रिय सहभाग घेत आहेत. ही व्यासपीठे सहकार्य, अनुभवाधारित शिक्षण आणि समन्वित हवामान कृतीसाठी संरचित अवकाश उपलब्ध करून देतात.
दुसरे म्हणजे, हा सहभाग प्रभावी आंतरराष्ट्रीय संस्थांच्या व्यापक जाळ्यामुळे अधिक बळकट होत आहे. यामध्ये सिटीज अलायन्स, ICLEI, युनायटेड सिटीज अँड लोकल गव्हर्नमेंट्स, वर्ल्ड रिसोर्सेस इन्स्टिट्यूट तसेच आंतरराष्ट्रीय शहर व प्रादेशिक नियोजक संस्था यांचा समावेश होतो. क्षमता विकास, संशोधन, वकिली आणि जागतिक परिषदांच्या माध्यमातून या संस्था शहरांना जागतिक पर्यावरणीय कूटनीतीत अधिक खोलवर रुजवतात आणि जागतिक वचनबद्धता तसेच स्थानिक अंमलबजावणी या दोन्हींवर शहरी प्राधान्यांचा प्रभाव सुनिश्चित करतात.
तिसरे म्हणजे, संयुक्त राष्ट्रसंघाच्या संस्थांची भूमिका शहरांच्या जागतिक स्थानाला औपचारिक रूप देण्यात अत्यंत महत्त्वाची ठरते. संयुक्त राष्ट्र वसाहत कार्यक्रमाअंतर्गत होणारा जागतिक शहरी मंच किंवा हवामान परिषदा यांमध्ये स्थानिक सरकारे आणि महानगरपालिका प्राधिकरणे हा प्रमुख घटक म्हणून मान्य केला जातो. यामुळे आंतरराष्ट्रीय हवामान आणि विकास चर्चांमध्ये शहर नेतृत्वाला अभूतपूर्व दृश्यमानता मिळाली असून जागतिक शाश्वतता अजेंड्याच्या घडणीत शहरे अपरिहार्य घटक म्हणून पुढे आली आहेत.
COP-30 परिषदेमध्ये प्रभावी हवामान कृतीसाठी बहुपातळी शासनव्यवस्थेचे महत्त्व सर्वाधिक ठळकपणे अधोरेखित झाले. राष्ट्रीय, राज्य आणि स्थानिक सरकारांनी समन्वयाने कार्य केल्याशिवाय हवामान उद्दिष्टे साध्य होऊ शकत नाहीत, ही जाणीव या परिषदेत केंद्रस्थानी होती. स्थानिक सरकारे आणि महानगरपालिका प्राधिकरण समूहाने सादर केलेल्या संयुक्त भूमिकेमुळे या प्रक्रियेला गती मिळाली. या भूमिकेत संयुक्त राष्ट्र हवामान बदल चौकटीअंतर्गत बहुपातळी हवामान कृतीसाठी औपचारिक कार्यप्रणाली स्थापन करण्याची मागणी करण्यात आली. तसेच राष्ट्रीय स्तरावर ठरवलेल्या योगदानांच्या पुढील टप्प्यात स्थानिक आणि प्रादेशिक प्राधान्यांचा अधिक संरचित समावेश करण्यावर भर देण्यात आला.
COP-30 मंत्रिस्तरीय बैठकीत अनौपचारिकता, घनता आणि लवचिकता यांच्या परस्परसंबंधावर स्पष्टपणे चर्चा करण्यात आली, ही बाब विशेष उल्लेखनीय ठरली. जागतिक दक्षिणेकडील वेगाने वाढणाऱ्या शहरांसाठी हे मुद्दे अत्यंत महत्त्वाचे आहेत. तसेच कॉपच्या इतिहासात प्रथमच शहरी उष्णता ताण आणि परवडणारे निवासस्थान ही केंद्रस्थानी असलेली हवामान आव्हाने म्हणून औपचारिकरीत्या मान्य करण्यात आली.
राष्ट्रीय स्तरावर ठरवलेल्या योगदानांचा तिसरा टप्पा जागतिक हवामान प्रशासनातील मोठा बदल दर्शवतो. संयुक्त राष्ट्र वसाहत कार्यक्रमाच्या NDC-3.0 मधील शहरी घटक या अहवालानुसार, नव्या NDC पैकी 80 टक्क्यांहून अधिक दस्तऐवजांमध्ये शहरांचा उल्लेख करण्यात आला आहे, जो मागील टप्प्यातील 61 टक्क्यांच्या तुलनेत लक्षणीय वाढ आहे. ही प्रगती यापूर्वीच्या उपक्रमांशी घट्टपणे जोडलेली आहे. यामध्ये COP-27 अंतर्गत पुढील पिढीसाठी शाश्वत शहरी लवचिकता उपक्रम, COP-28 मधील उच्च महत्त्वाकांक्षी बहुपातळी भागीदारी आघाडी आणि COP-29 मधील लवचिक व आरोग्यदायी शहरांसाठी बहुक्षेत्रीय कृती मार्ग घोषणा यांचा समावेश आहे. या घोषणेमुळे राष्ट्रीय सरकारांना उपराष्ट्रीय प्राधिकरणांशी संरचित सहकार्य करण्याची बांधिलकी स्वीकारावी लागली.
या गतीवर पुढे जात, शहरीकरण आणि हवामान बदल विषयावरील मंत्रिस्तरीय बैठकीत ब्राझीलचे शहरमंत्री जादेर बार्बाल्हो फिल्हो यांच्या अध्यक्षतेखाली कॉप प्रक्रियेत शहरीकरण आणि हवामान विषय संस्थात्मक स्वरूपात समाविष्ट करण्याचे आवाहन करण्यात आले. संयुक्त राष्ट्र हवामान बदल चौकटीतील प्रक्रियांमध्ये उपराष्ट्रीय सरकारांची भूमिका अधिक बळकट करणे आणि जागतिक हवामान आराखड्यांमध्ये शाश्वत शहरी विकास अंतर्भूत करणे यावर भर देण्यात आला. शहरांचा NDC, अनुकूलन धोरणे आणि दीर्घकालीन आराखड्यांमध्ये समावेश, नव्या शहरी अजेंड्याचा हवामान उद्दिष्टांशी समन्वय, आंतरशासकीय हवामान बदल पॅनेलच्या शहरविषयक अहवालाला पाठबळ, स्थानिक हवामान वित्तपुरवठ्याचा विस्तार तसेच दुर्बल शहरी समुदायांसाठी समता, समावेशन आणि न्याय्य संक्रमणाला प्राधान्य देण्यावर विशेष भर देण्यात आला.
COP-30 मंत्रिस्तरीय बैठकीत अनौपचारिक वस्ती, लोकसंख्येची घनता आणि लवचिकता यांचा परस्परसंबंध थेट हाताळण्यात आला, जो वेगाने वाढणाऱ्या जागतिक दक्षिणेकडील शहरांसाठी अत्यंत महत्त्वाचा आहे. तसेच कॉपच्या इतिहासात प्रथमच शहरी उष्णता ताण आणि परवडणारी घरे ही हवामान संकटाची मुख्य आव्हाने म्हणून औपचारिक मान्यता मिळाली. उष्णतेविरुद्ध लढा आघाडीअंतर्गत 185 शहरांनी उष्णता कृती आराखडे आणि हवामान-संवेदनशील शहरी रचना राबविण्याची वचनबद्धता व्यक्त केली.
शहरी हवामान कृतीवर वाढणाऱ्या भरासोबतच हेही स्पष्टपणे मान्य करण्यात आले की जागतिक हवामान वचनबद्धता पूर्ण करण्यासाठी शहरांना संस्थात्मक क्षमता आणि स्वतंत्र वित्तपुरवठा दोन्ही आवश्यक आहेत. ब्राझील आणि जर्मनी यांच्या सह-अध्यक्षतेखालील बहुपातळी भागीदारी आघाडीने ठोस उद्दिष्टे निश्चित केली आहेत. यामध्ये 2028 पर्यंत 100 एनडीसींमध्ये स्थानिक कृती समाविष्ट करणे आणि हवामान नियोजनासाठी 6000 स्थानिक अधिकाऱ्यांना प्रशिक्षण देणे यांचा समावेश आहे. या संस्थात्मक प्रयत्नांना पूरक म्हणून शहरी हवामान वित्तपुरवठ्यालाही चालना मिळाली असून ब्लूमबर्ग परोपकारी संस्थेने शहरनेतृत्वाखालील हवामान उपाय, उत्सर्जन मोजमाप आणि बहुपातळी प्रशासनासाठी सुमारे 1400 कोटींची मदत जाहीर केली आहे.
एकत्रितपणे पाहता, या सर्व घडामोडी संयुक्त राष्ट्र हवामान बदल चौकटीतील रचनेत हळूहळू पण स्पष्टपणे होत असलेला बदल दर्शवतात. संपूर्ण शासनव्यवस्थेचा समन्वित दृष्टिकोन स्वीकारला जात असून, शहरे आता दुय्यम घटक न राहता जागतिक हवामान धोरणे घडविणे आणि अंमलात आणणे यातील महत्त्वाचे भागीदार बनली आहेत.
भारताच्या घटनात्मक रचनेनुसार परराष्ट्र धोरण हे केंद्र सरकारच्या अखत्यारीत येते. कलम 246 आणि अनुसूची-7 यामध्ये ही तरतूद स्पष्ट आहे. तरीही गेल्या दशकात उपराष्ट्रीय घटकांची भूमिका मान्य करण्याकडे महत्त्वाचा कल दिसून आला आहे. 2014 मध्ये परराष्ट्र मंत्रालयात राज्य विभागाची स्थापना ही परराष्ट्र धोरणातील विकेंद्रीकरणाच्या नव्या युगाची सुरुवात ठरली. पंतप्रधान नरेंद्र मोदी यांनी जनसहभाग आणि राज्यस्तरीय सहभागाच्या माध्यमातून भारताच्या बाह्य संपर्काला नवी दिशा देण्याची गरज अधोरेखित केली. अभ्यासकांच्या मते, संरचित समांतर कूटनीती प्रणालीमुळे सर्व राज्यांना परराष्ट्र धोरणातील निर्णयप्रक्रियेत अर्थपूर्ण भूमिका मिळू शकते आणि त्यामुळे समावेशक विकासाला चालना मिळू शकते.
2014 मध्ये परराष्ट्र मंत्रालयात राज्य विभागाची स्थापना ही परराष्ट्र धोरणातील विकेंद्रीकरणाच्या नव्या युगाची सुरुवात ठरली. पंतप्रधान नरेंद्र मोदी यांनी जनसहभाग आणि राज्यस्तरीय सहभागाच्या माध्यमातून भारताच्या बाह्य संपर्काला नवी दिशा देण्याची गरज अधोरेखित केली.
मात्र शहरी सरकारांना अद्याप तितकेसे लक्ष मिळालेले नाही, जरी त्यांचे राष्ट्रीय आणि जागतिक महत्त्व सातत्याने वाढत असले तरी. भारत वेगाने शहरीकरणाच्या टप्प्यात प्रवेश करत असून दिल्ली, मुंबई आणि कोलकत्ता ही शहरे जगातील सर्वात मोठ्या महानगरांमध्ये गणली जातात. मुंबई, बेंगळुरू, चेन्नई आणि पुणे यांसारखी महानगरे जागतिक पुरवठा साखळ्यांमध्ये खोलवर गुंतलेली आहेत. मुंबई, बेंगळुरू, चेन्नई, अहमदाबाद आणि दिल्ली ही भारतीय शहरे जागतिक शहर नेटवर्कचा भाग आहेत. धोका-जाणिवेवर आधारित लवचिक आणि शाश्वत शहरी विकासासाठी जर्मन सहकार्याने चालविलेली धोरणात्मक भागीदारीदेखील भारतीय शहरांचे आंतरराष्ट्रीय महत्त्व अधोरेखित करते. भारताच्या G-20 अध्यक्षतेदरम्यान अहमदाबाद येथे शहर नेतृत्व परिषद आयोजित करण्यात आली, ज्यामध्ये हवामान कृती आणि शाश्वत विकासावर चर्चा झाली.
तरीही संरचनात्मक मर्यादांमुळे हा सहभाग मर्यादित राहिला आहे. अनेक शहरांमध्ये सशक्त राजकीय नेतृत्वाचा अभाव आहे. महापौरांचा कार्यकाळ अत्यंत कमी आहे. दिल्ली आणि बेंगळुरूमध्ये तो केवळ 1 वर्षाचा असून, मुंबई, पुणे आणि अहमदाबादमध्ये 2.5 वर्षांचा आहे. मुंबई आणि बेंगळुरूसारख्या प्रमुख शहरांमध्ये नागरी निवडणुकांना मोठ्या प्रमाणावर विलंब झाला आहे. संस्थात्मक क्षमतेच्या कमतरतेमुळे आंतरराष्ट्रीय सहभाग अनेकदा धोरणात्मक न राहता प्रतिक्रियात्मक ठरतो. अनेक भारतीय शहरे अजूनही चुकीच्या कारणांमुळे आंतरराष्ट्रीय लक्ष वेधून घेतात, जसे की तीव्र वायुप्रदूषण, वारंवार होणारे शहरी पूर आणि अत्यधिक उष्णता ताण. स्वच्छ हवा, लवचिक पायाभूत सुविधा, सार्वजनिक वाहतूक आणि मूलभूत सेवांमध्ये गुंतवणूक केल्याशिवाय भारतीय शहरे जागतिक स्तरावर अधिक विश्वासार्हपणे सहभागी होऊ शकणार नाहीत.
या मर्यादा असूनही संधी प्रचंड आहेत. हवामान वित्तपुरवठा, हरित गतिशीलता, परिपत्र अर्थव्यवस्था उपक्रम आणि शाश्वत विकास उद्दिष्टांचे स्थानिकीकरण या क्षेत्रांत जागतिक दक्षिणेकडील इतर शहरांसोबत अनुभववाटप आणि सहअभ्यासाची संधी भारतीय शहरांना मोठ्या प्रमाणात वाढवता येऊ शकते. भारताचे आगामी ब्रिक्स अध्यक्षपद या दिशेने महत्त्वाची संधी ठरू शकते. भारत, ब्राझील आणि दक्षिण आफ्रिका सहकार्य चौकटीअंतर्गत डरबन, जोहान्सबर्ग, साओ पाउलो आणि रिओ दि जानेरो यांसारख्या शहरांशी जुळी भागीदारी विशेष आशादायी आहे. या देशांमध्ये संघीय घटनात्मक रचनेअंतर्गत अधिक सक्षम महानगरपालिका व्यवस्था, जागतिक शहर नेटवर्कमधील दीर्घ अनुभव आणि भारताच्या शहरी भविष्यासाठी उपयुक्त ठरणारे महत्त्वाचे धडे उपलब्ध आहेत.
तथागत चटर्जी हे भुवनेश्वर येथील एक्सआयएम (XIM) विद्यापीठामध्ये शहरी व्यवस्थापन आणि प्रशासनाचे (Urban Management and Governance) प्राध्यापक आहेत.
The views expressed above belong to the author(s). ORF research and analyses now available on Telegram! Click here to access our curated content — blogs, longforms and interviews.
Tathagata Chatterji is Professor of Urban Management and Governance at XIM (formerly Xavier Institute of Management), Bhubaneswar, India. His research interests are urban economic development ...
Read More +
PREV
